Chapitre 2

"La Monarchie constitutionnelle est bâtie sur le principe d'une rigoureuse séparation des pouvoirs. Elle suppose, à côté du Parlement qui légifère et qui contrôle, un pouvoir exécutif qui gouverne. Le pouvoir exécutif appartient au Roi (art. 29 de la Constitution), qui nomme et révoque ses ministres (art. 65), seuls responsables devant le Parlement (art. 63)."

Léopold III (1)

1. La théorie.

Le vote de la Constitution en février 1831 fut précédé de nombreux travaux en commissions au Congrès national; ceux-ci se clôturèrent avec le dépôt du rapport du juriste catholique Jean Joseph RAIKEM (1787-1875). A propos du problème qui nous intéresse ici, il écrivait que "L'inviolabilité du chef de l'Etat est proclamée en même temps que la responsabilité de ses ministres. De là résultent deux conséquences : l'une, qu'il doit nommer ses ministres, et pouvoir les révoquer à son gré; l'autre, qu'aucun acte du chef de l'Etat ne peut avoir d'effet, s'il n'est contre-signé par un ministre. S'il est contre-signé, le chef de l'Etat n'est pas responsable de l'acte émané de lui; la responsabilité ne pèse que sur le ministre qui y a opposé son contre-seing." (2).

Devant quelle instance cette responsabilité s'exerce-t-elle et comment ? "... devant le Parlement" donc les deux Chambres législatives, écrivait LEOPOLD III, et telle était la situation depuis 1831; cependant, la récente révision de la Constitution a précisé, dans le nouvel intitulé de l'article 88, que "Les ministres sont responsables devant la Chambre des représentants.
Aucun ministre ne peut être poursuivi ou recherché à l'occasion des opinions émises par lui dans l'exercice de ses fonctions.
Les ministres ont leur entrée dans chacune des Chambres et doivent être entendus quand ils le demandent.
La Chambre des représentants peut requérir la présence des ministres. (...)" (3); en effet, si jusqu'à présent le gouvernement pouvait être renversé par les Sénateurs comme par les Députés, le texte actuel précise qu'ils seront, à partir des prochaines élections, responsables devant la seule Chambre "fédérale" par excellence que devient la Chambre des Représentants, par rapport à un Sénat devenu "Chambre de réflexion" qui conservera toutefois son droit d'interpellation.
Quant au "comment ?", dès 1831, la Constitution prévoyait que "La Chambre des représentants a le droit d'accuser les ministres et de les traduire devant la Cour de cassation, qui seule a le droit de les juger, chambres réunies, sauf ce qui sera statué par la loi, quant à l'exercice de l'action civile par la partie lésée et aux crimes et délits que des ministres auraient commis hors l'exercice de leurs fonctions.
Une loi déterminera les cas de responsabilité, les peines à infliger aux ministres et le mode de procéder contre eux, soit sur l'accusation admise par la Chambre des représentants, soit sur la poursuite des parties lésées."; cet article 90 est demeuré inchangé. Le problème est de savoir comment il faut comprendre cette disposition et selon quelles modalités elle doit être appliquée tant que la loi à laquelle il y est fait allusion n'aura pas été votée... Nous examinerons, dans ce chapitre, le seul cas de jurisprudence existant à ce jour : l'affaire Chazal, qui remonte en 1865, soit à la fin du règne de LEOPOLD 1er !
En attendant, les Constituants avaient introduit en 1831 un article 134 "provisoire" qui est toujours d'application, bien que son nouvel intitulé (4) ait prévu que la loi - qui reste toujours à créer - s'intéressera également aux nouveaux ministres régionaux et communautaires (5).

Deux choses restent certaines depuis 1831; d'après l'article 89 "En aucun cas, l'ordre verbal ou écrit du Roi ne peut soustraire un ministre à la responsabilité." et en vertu de l'article 91, dont nous donnons ici le texte nouveau, "Le Roi ne peut faire grâce au ministre condamné par la Cour de cassation et au membre d'un Gouvernement de Communauté ou de Région condamné par la Cour de cassation, que sur la demande de la Chambre des représentants ou du Conseil concerné." (6).

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A. Les origines.

L'origine lointaine du principe de la Responsabilité ministérielle se trouve dans les événements de la Révolution française; elle reflète fondamentalement la méfiance du Législatif, composé des représentants de la Nation, face aux abus toujours possibles du Roi dans l'exercice du pouvoir exécutif. Son origine immédiate, en Belgique, est à chercher dans le régime "hollandais" qui a précédé la Révolution.
Ainsi, le 3 décembre 1828, le baron de GERLACHE, député belge aux Etats Généraux du Royaume des Pays-Bas, prononce-t-il un discours en réplique au ministre de la Justice. En voici les extraits les plus significatifs :
"(...) j'avais établi qu'en bonne doctrine constitutionnelle, le discours du trône ne pouvait être considéré que comme l'oeuvre du ministère. (...) je vous avoue... que le système de la non-responsabilité ministérielle, proclamé par M. le ministre d'une manière si absolue, si patente, si solennelle, devant la chambre des représentants de la nation, me paraît un des phénomènes politiques les plus remarquables et les plus inouïs de notre époque...
(...)
Je déclare nettement que je considère la responsabilité ministérielle comme d'autant plus nécessaire, que je ne pourrais concevoir sans elle aucune liberté ni en dedans ni en dehors de cette chambre. Qu'est-ce en effet que la liberté de la tribune, quand on vous oppose à chaque instant le nom du roi ?

Au nom du roi, Messieurs, ... nous n'avons qu'à nous incliner et à nous taire ! La non-responsabilité du ministre entraîne nécessairement cette effrayante conséquence que le roi n'est pas inviolable. Et je croirai toujours qu'un ministre pénétré de ses devoirs aimera mieux prendre sur lui toutes les suites de la responsabilité, que de les faire retomber sur son maître. C'est ainsi, ce me semble, que doit agir un bon et loyal serviteur dans un gouvernement constitutionnel. Maintenant, si on me demande ce que c'est que la responsabilité ministérielle parmi nous, je devrai convenir qu'elle n'y est point encore régularisée, et qu'il faut pour cela une loi, peut-être très-difficile à faire. Mais le principe existe, Messieurs, et il sera organisé quelque jour, nous n'en pouvons douter; ... (Ici, le baron de Gerlache introduit une longue citation de Benjamin CONSTANT qui reprend lui-même une autre intervention, capitale : "M. Dotrenge vous disait en 1816, dans un discours inséré au 5ème volume de l'observateur : "la responsabilité des ministres existe par elle-même. Etre ministre et n'être pas responsable, sont deux choses incompatibles. Ce sont deux propositions contradictoires qui ne peuvent être simultanément vraies. Il n'est pas nécessaire qu'une constitution déclare cette responsabilité en termes formels : elle est dans la nature même de la chose. Il est impossible que le silence d'une constitution fasse exister ce qui implique contradiction.". Nous donnons le texte du libéral français en note 7; puis, de GERLACHE reprend son argumentation propre :)
Vous voyez, Messieurs, que la doctrine de la responsabilité ministérielle n'est pas aussi exotique parmi nous qu'on pourrait le croire, quoique nous n'ayons guère avancé, sous ce rapport, depuis douze ans...
Si je ne me trompe, M. le ministre a dit aussi qu'il ne connaissait d'autres droits constitutionnels pour nous que ceux qui résultaient explicitement de la Loi fondamentale; que tout était là, et qu'on ne pouvait l'interpréter par les théories des publicistes, ni par les constitutions des autres pays; je ne puis adopter cette opinion dans toute sa rigueur... La loi fondamentale n'est pas seulement le produit de l'ancienne civilisation des Provinces-Unies (vers laquelle on tend toujours à nous ramener), ni même de la civilisation moderne des Pays-Bas : c'est le fruit de la civilisation européenne...

J'ai déjà eu l'honneur de vous rappeler que la responsabilité ministérielle s'est introduite en Angleterre, ainsi que la liberté de la presse, par la seule force des choses, parce que c'est une des garanties nécessaires, une des conditions sine qua non du gouvernement constitutionnel. Pour la proscrire chez nous, il faudrait qu'elle fût formellement repoussée par notre Loi fondamentale; ce qui assurément n'est pas, et qui ne peut être..." (8).

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Ce document nous a paru d'autant plus intéressant que le baron de GERLACHE fit partie de l'une des sections du Congrès national chargées, en 1830-31, de rédiger le projet de Constitution : l'expérience de l'époque "hollandaise" ne sera pas perdue ! Notons que dans son discours, de GERLACHE reprenait un texte de 1816 selon lequel le principe de la responsabilité ministérielle allait de soi au point qu'une inscription formelle dans une Constitution n'était pas nécessaire; or, ce même principe sera bel et bien inscrit dans la nôtre : on n'est jamais trop prudent.

Deux remarques encore :
D'abord, le baron de Gerlache, député catholique de Liège, cite comme référence Benjamin CONSTANT qui fut, à l'époque de la Restauration en France, un des chefs de file du Libéralisme ! L'esprit de l'unionisme (9) soufflait, semble-t-il, déjà...
Ensuite, la France de 1828 avait comme Roi CHARLES X, le plus jeune frère de LOUIS XVI; il avait tenu, contrairement à son deuxième frère et prédécesseur LOUIS XVIII, à se faire sacrer à Reims selon le rituel traditionnel de la Monarchie absolue de Droit divin ! La révolution de juillet 1830 devait le renverser, deux mois avant les événements belges de septembre.

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Citons enfin une déclaration du roi GUILLAUME des Pays-Bas, datant du début décembre 1829; reprise ici à la suite des extraits du discours du baron de GERLACHE, elle permet de comprendre la méfiance de nos Constituant face à l'Exécutif et, partant, les raisons de l'inscription dans notre Constitution de 1831 des articles 63 et 64 !

"(...) mon gouvernement est une monarchie tempérée par une Constitution, et non pas une république avec un roi mandataire des mandataires du peuple. Il n'y est question ni de jury, ni de responsabilité, ni de souveraineté populaire, ni d'autres nouveautés dont je n'entends point faire l'essai à mes dépens. Les attributions du chef de l'état et des chambres y sont clairement définies; et toutes les théories contraires sont anticonstitutionnelles, factieuses, révolutionnaires !
Je suis roi des Pays-Bas; je connais mon droit; je connais mon devoir; et je maintiendrai de tous mes moyens cette constitution que j'ai jurée !..." (10)

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B. Le rapport rapport de la Commission de 1949.

En 1949, en pleine "Question royale", une Commission fut instituée "et chargée d'émettre un avis motivé sur l'application des principes constitutionnels relatifs à l'exercice des prérogatives du Roi et aux rapports des grands pouvoirs constitutionnels entre eux." (11). Nous donnons ici, en les commentant, les principaux extraits de son rapport concernant le problème qui nous occupe ici.

Son premier chapitre, intitulé "L'inviolabilité de la personne du Roi et la responsabilité des ministres", commence par des considérations générales sur le fait que "la Constitution belge est un chef-d'oeuvre d'équilibre et de sagesse politiques" (12);
"(...)
L'inviolabilité de la personne du Roi trouve son origine dans la fiction suivant laquelle le Roi ne peut mal faire.
Reposant à l'origine sur le droit divin des rois à gouverner ses sujets et sur une croyance d'inspiration religieuse ne requérant aucune adhésion raisonnée, l'absolutisme n'avait cependant su se passer de cette justification de la permanence et de l'hérédité de la fonction royale." (13); le texte du baron de Gerlache de 1828 que nous venons d'examiner relevait déjà, sous la monarchie "Orangiste" quasi absolue, les problèmes que posait cette "fiction".

Le rapport établit alors que "Notre système constitutionnel, dont l'inspiration est démocratique, a fait de cette fiction un principe constitutionnel. Il lui a donné une base rationnelle par l'effet de la règle que le Roi ne peut agir seul. Ainsi l'adage que le Roi ne peut mal faire est précisé par la règle constitutionnelle que le Roi est incapable de mal faire...
Exalter les privilèges de la fonction royale sans en souligner les servitudes équivaudrait à se borner au seul domaine de la fiction. Le Constituant a évité ce danger.
L'inviolabilité est avant tout un privilège d'ordre juridique. Le Roi est à l'abri de toute action en justice.
(...)" (13); voilà qui confirme la méfiance devant un pouvoir royal trop fort, dont nous faisions état ci-dessus.

La Commission expose ensuite que "Dès l'instant où l'on considère que dans notre régime de droit public tous les pouvoirs émanent de la Nation, que la personne du Roi est inviolable et que les (sic) ministres sont responsables, force est d'admettre le fondement de la règle constitutionnelle selon laquelle le Roi ne peut agir seul.
(...)
Il n'est aucun motif de soumettre à l'article 64 les actes étrangers à toute pensée politique, que le Roi accomplit à titre privé.
Ainsi le Roi pourra sans le concours d'un ministre conclure seul les contrats relatifs à la gestion de son patrimoine et disposer de ses biens par donation ou testament." (14); ainsi, la gestion par Léopold II du Congo, une fois l'accord obtenu des Chambres d'être Souverain de cet Etat indépendant, ainsi que la donation faite par lui de ce territoire à la Belgique constituent des applications particulièrement intéressantes de ce principe.

Le rapport note ensuite que "A s'en tenir aux termes de l'article 64, il semble que l'obligation qu'il prévoit se limite aux actes, c'est-à-dire aux écrits susceptibles d'être habilités par un contreseing.
La coutume constitutionnelle a cependant largement étendu cette obligation. Aussi tout acte du Roi susceptible d'avoir une incidence politique directe ou indirecte, doit-il être couvert par un ministre.
Il en est de même dans les cas où le Roi, sollicité par son gouvernement d'accomplir un acte déterminé, estime devoir s'en abstenir." (14); cette remarque vise évidemment le refus de Léopold III d'abandonner son armée en mai 1940 pour suivre ses ministres, et constitue une justification rétroactive par les membre de la Commission de la "Question royale", ainsi isolée du contexte que nous restituons au chapitre 5 de notre étude.

Et la Commission estime enfin que "La responsabilité ministérielle, qui est toujours librement assumée, est, dans une monarchie parlementaire, l'inéluctable conséquence de l'inviolabilité royale. (...).
La responsabilité des ministres est avant tout une responsabilité politique. La responsabilité ministérielle d'ordre pénal et le lourd appareil de la mise en accusation par la Chambre des Représentants devant la Cour de Cassation n'ont, jusqu'à présent, dû être mis en oeuvre..." (15). Remarquons toutefois que ce texte ne semble ni regretter le fait qu'aucune loi d'application de cette procédure n'avait à l'époque encore été votée, ni connaître le précédent - à vrai dire quelque peu "folklorique" - de l' "affaire Chazal"; nous allons donc combler cette lacune.

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2. L'accusation d'un ministre : le cas Chazal.

Avec cette affaire, nous abordons la procédure annoncée dans les articles 90, 91 et 134 (dans leurs intitulés de l'époque, restés en vigueur jusqu'à la Révision de 1992-1993).

Voici ce que nous apprend l' "Histoire parlementaire de la Belgique", de Louis Hymans, à propos de ce cas pratique - le seul existant en plus de cent soixante ans d'Histoire nationale :

Le 26 avril 1865, H. DE BROUCKERE, député catholique de Mons, dépose une proposition suivant laquelle "Il est de notoriété publique que, dans la matinée du 8 de ce mois, un duel a eu lieu entre un ministre (16) et un membre de la chambre (17). Le duel, quelles qu'en aient été les suites, et n'eût-il même eu aucun résultat, est puni par la loi du 8 janvier 1841. Mais aux termes des articles 90 et 134 (18) de la Constitution, dispositions sur le sens et la portée desquelles, au surplus, les opinions les plus diverses se sont fait jour, à la chambre des représentants seule semble appartenir le droit d'accuser un ministre, à la cour de cassation celui de le juger, tandis que l'article 45 de la Constitution règle ce qui concerne la poursuite d'un membre de la chambre, en matière de répression pendant la durée de la session (19). Il importe que les questions graves que soulèvent les faits qui viennent d'être rappelés, mis en rapport avec les articles précités de la Constitution, fassent l'objet d'un mûr examen afin que la chambre puisse, après cet examen, prendre la décision qu'au cas appartiendra. En conséquence, les soussignés ont l'honneur de proposer à la chambre la nomination d'une commission composée du président et de six membres à désigner par le bureau, à effet d'examiner ces questions et de soumettre un rapport à la chambre sur tout ce qui les concerne. (Bruxelles, 26 avril 1865. Suivent les signatures des six co-déposants)." (20).

Cette proposition fit l'objet d'un long débat, qui aurait pu aboutir au vote d'une loi d'exécution de l'article 90, en remplacement définitif de l'article 134 (18). Ce n'est pas la voie qui fut suivie.
Pour résumer cette discussion d'après l'"Histoire parlementaire de la Belgique", il fut suggéré, dès le 26 avril, de donner mandat à la commission, dont la création était demandée par DE BROUCKERE et consorts, de formuler un projet de loi sur la responsabilité ministérielle; la Chambre se proposa, de même, de faire traduire et imprimer les lois qui régissaient ce problème dans les pays constitutionnels d'Europe et dans les Etats-Unis d'Amérique. Cette dernière proposition - que nous avons trouvée à plusieurs reprises au cours des travaux parlementaires, lorsqu'il s'agissait d'innover - ne fut pas retenue. Une autre suggestion consista à étendre aux ministres non-parlementaires (c'était le cas du général-baron CHAZAL) les dispositions de l'article 45 (19); elle sera également abandonnée.
Le 26 mai 1865, la Chambre adopta une loi pour cette occasion particulière, avec une portée limitée à un an.

Le 10 août, en épilogue de cette affaire, le Sénat vota un texte suivant lequel "Le sénat : vu l'article 1 de la loi du 19 juin 1865 portant que les crimes et délits commis par un ministre hors de l'exercice de ses fonctions sont déférés à la cour de cassation, chambres réunies; vu l'arrêt de ladite cour en date du 12 juillet dernier condamnant le lieutenant général baron CHAZAL, ministre de la guerre, à deux mois d'emprisonnement et à 200 fr. d'amende, commuant cette dernière peine en huit jours d'arrêts; vu l'article 91 de la Constitution, ainsi conçu : "Le Roi ne peut faire grâce au ministre condamné par la cour de cassation que sur la demande de l'une des deux chambres"; prie respectueusement le Roi de daigner faire usage, en faveur du lieutenant général baron CHAZAL, ministre de la guerre, de la prérogative que confère à Sa Majesté l'article 73 de la Constitution (21)." (22).

Remarquons pour terminer que, conformément à l'intitulé de l'ancien article 91 (6), la grâce avait été demandée par "l'une des deux Chambres", en l'occurrence le Sénat qui n'était pas la "Chambre accusatrice"; les dispositions du nouvel article, que nous avons citées en introduction à ce chapitre, nous paraissent plus sévères dans la mesure où c'est l'assemblée qui accuse - tant au niveau "fédéral" qu'à celui des Communautés et des Régions - qui devrait ensuite demander la grâce du ministre même dont elle aurait provoqué la condamnation !