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4. L'Impossibilité de régner La crise d'avril 1990 a fait découvrir aux Belges, quelque peu étonnés, l'existence de l'article 82 de la Constitution et la notion d' "impossibilité de régner" (6). Nous étudierons le fond de cette crise au chapitre 4, mais il nous a paru essentiel d'examiner ici l'historique de cet article, dont le moins qu'on puisse dire est que son utilisation fut en 1940, en 1945, comme en 1990, l'objet de polémiques.
A. De 1940 à 1945.
1. 1940 : Léopold III prisonnier.
La première utilisation de l'article 82 date de mai 1940, au cours de la première phase de ce qu'on appelle généralement la "Question royale".
Lorsque, dans son récent ouvrage sur "L'Action du Roi en Belgique depuis 1831", le professeur Jean STENGERS recherche l'origine de la légitimité de cette première sollicitation de l'article 82 conjointement à celle de l'article 79 alinéa 3 (31), par lesquelles le Conseil des Ministres s'octroyait l'ensemble des pouvoirs du Roi en dehors de tout contrôle des Chambres, il écrit : "La réponse, juridiquement bizarre, ne peut être que la suivante : en vertu d'un discours du Premier Ministre Pierlot prononcé à la radio française le 28 mai 1940." (32).
Rappelons le fil des événements :
Le 28 mai 1940, le Premier Ministre Hubert PIERLOT fait, en France, une déclaration radiophonique dans laquelle nous relevons que "(...)
(...) la Constitution belge organise la continuité du pouvoir. Ses dispositions visent notamment le cas présent où le Roi se trouve dans l'impossibilité de régner. Dans ce cas, il y a lieu à réunion des Chambres. Dans l'intervalle, les pouvoirs constitutionnels du Roi sont exercés, au nom du peuple belge, par les ministres réunis en Conseil et sous leur responsabilité...
(...) Réuni à Paris, d'accord avec les présidents des deux Assemblées législatives et les ministres d'Etat qui ont pu être consultés, le Gouvernement, sûr d'être l'interprète de la volonté nationale, est résolu à continuer la lutte pour la délivrance du pays..." (33).
Le même jour, les Ministres réunis en Conseil publient au Moniteur à Poitiers l'Arrêté suivant :
"Au nom du peuple belge.
Vu l'article 82 de la Constitution :
- considérant que le Roi est sous le pouvoir de l'envahisseur;
- Les ministres réunis en Conseil, constatent que le Roi se trouve dans l'impossibilité de régner.", lequel porte les noms des ministres Pierlot, Janson, Spaak, Vanderpoorten, Soudan, Gutt, Denis, d'Aspremont-Lynden (cité deux fois), Matagne, De Schryver, Balthazar, De Vleeschauwer et Jaspar (34).
Le même jour encore, le gouvernement publie un arrêté-loi réglant la formule exécutoire des arrêtés et jugements des cours et tribunaux... On peut y lire que "Au nom du peuple belge : Nous, ministres, réunis en Conseil,
- Vu l'arrêté en date de ce jour constatant que le Roi se trouve dans l'impossibilité de régner;
- Considérant que les Chambres législatives ne peuvent pas être convoquées immédiatement;
- Vu les articles 82 et 26 de la Constitution,
- Avons arrêté et arrêtons...
Promulguons le présent arrêté-loi..." (35).
A ce stade du processus institutionnel, le Conseil des ministres s'est donc en premier lieu réclamé de l'article 82 (6); puis, prenant prétexte de la difficulté pratique de réunir les Chambres vu les circonstances de guerre, il a également fait usage du troisième alinéa de l'article 79 (31), conçu au départ pour maintenir la "continuité du pouvoir" "à la mort du Roi". Ces articles reçoivent donc, ensemble, une nouvelle interprétation dictée par les événements.
Deux autres articles de la Constitution sont sollicités. En vertu de l'article 69, "Le Roi sanctionne et promulgue les lois". Ici, compte tenu des implications du discours radiophonique d'Hubert PIERLOT, de l'arrêté précédent concernant l'impossibilité de régner et du principe de la continuité du pouvoir, on comprend que cette promulgation soit faite "par les ministres réunis en conseil, et sous leur responsabilité". La référence à l'article 26, selon lequel "Le pouvoir législatif s'exerce collectivement par le Roi, la Chambre des représentants et le Sénat" nous apparaît plus délicate encore; somme toute, le gouvernement PIERLOT s'arroge dès le 28 mai l'exercice à part entière du pouvoir législatif, ceci à un niveau qui dépasse la simple forme du droit d'initiative prévu à l'article 27 (36). Tout cela s'est fait dans la précipitation, sans attendre l'aval des Chambres et l'octroi d'éventuels "pouvoirs spéciaux"...
Il est intéressant de relever le commentaire écrit à ce propos dans "Le Soir" par Jacques Van Solinge, à l'occasion de la crise d'avril 1990, selon lequel "(...)
Troisième audace : puisqu'il est impossible de convoquer les Chambres et de désigner un régent, le gouvernement décide d'exercer lui-même les prérogatives du roi. Plus tard, Pierlot expliquera cette attitude par la règle non écrite de la continuité du pouvoir. Cette règle "fait opérer une certaine compensation entre les organes essentiels de l'Etat lorsque l'un de ceux-ci est défaillant". Le gouvernement agit de la sorte en s'appuyant, par analogie, sur les dispositions de l'article 79 de la Constitution... Mais il le fait sans qu'aucune disposition constitutionnelle ne lui en donne le pouvoir.
(...)
La troisième audace ne fera jamais l'objet d'un texte légal. Après le discours de Pierlot, qui en donnait la définition, elle sera appliquée. Un point c'est tout.
C'est ainsi que le gouvernement, pendant quatre années, jusqu'en 1944... exercera de la sorte les pouvoirs du roi.
(...)" (37); voilà qui confirme l'impression du professeur STENGERS que nous citions au début de ce paragraphe (32).
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2. 1945 : Lever l' "impossibilité de régner".
La discussion parlementaire à ce sujet fut souvent d'un juridisme très technique. Nous tenterons d'en relever, avec toute l'objectivité requise, les éléments essentiels ... en même temps que les plus immédiatement compréhensibles.
Le 17 juillet 1945, un projet de loi est déposé, tendant à pourvoir à l'application de l'article 82. L'exposé des motifs en est le suivant : "L'article 82 de la Constitution porte : "Si le Roi se trouve dans l'impossibilité de régner, les ministres, après avoir fait constater cette impossibilité, convoquent immédiatement les Chambres. Il est pourvu à la tutelle et à la Régence par les Chambres réunies".
La Constitution est muette quant à la forme dans laquelle il convient d'établir la possibilité, pour le Roi, de régner à nouveau et quant à l'autorité chargée de se prononcer.
Aucun texte ne détermine le moment auquel prend fin la régence, ni la manière d'y mettre fin.
Les Chambres disposent du résidu de souveraineté. Outre leur fonction législative ou proprement politique, elles exercent la fonction souveraine, en lieu et place de la Nation, dont émanent tous les pouvoirs...
(...)
Les Chambres ne peuvent dans l'exercice de cette fonction souveraine être limitées, autrement que par des dispositions expresses de la Constitution; notre régime constitutionnel les désigne pour agir en la même qualité dans les cas non prévus par la Constitution.
(...)" (38).
Le texte du projet de loi ne contient qu'un article selon lequel "Lorsqu'il a été fait application de l'article 82 de la Constitution, le Roi ne reprend l'exercice de ses pouvoirs constitutionnels qu'après une délibération des Chambres réunies constatant que l'impossibilité de régner a pris fin." (39).
Le rapporteur de la Commission de la Justice, M. Devèze (40), prend la parole et expose que "(...) la commission de la Justice a été unanime à constater que les constituants n'ont pu prévoir une situation semblable à celle devant laquelle le pays se trouve.
Il est donc apparu nécessaire d'interpréter la Constitution... Il faut, en effet, prévoir la façon dont la régence prendra fin, en s'inspirant de la procédure instituée pour la désignation du Régent.
Certains membres ont fait remarquer que le Gouvernement ayant la charge de faire constater l'impossibilité de régner du Roi..., il serait logique que ce soit également le Gouvernement qui constate la cessation de ce fait. Un amendement en ce sens... fut rejeté.
(...)
La commission adopta ensuite le texte du Gouvernement par 13 voix contre 8." (41).
Un représentant du groupe catholique monte alors à la tribune et signale que "le groupe catholique n'entend nullement prendre vis-à-vis du projet de loi une attitude intransigeante...
(...)
Certains membres de la commission ont contesté la compétence du Parlement en cette matière. Or, la question n'est pourtant pas douteuse : il appartient au Parlement de se prononcer sur la constitutionnalité du projet de loi...
Nous aurions toutefois préféré une autre interprétation de l'article 82, notamment l'interprétation... d'après laquelle l'impossibilité de régner étant constatée par le Gouvernement, la régence prendrait fin par une constatation du même pouvoir.
La Constitution, en effet, a confié les constatations qui concernaient ce domaine au Gouvernement, c'est-à-dire aux ministres. Nous devons, dans une loi interprétative, respecter le texte de la Constitution. Or, d'après le projet du Gouvernement, nous retirons aux ministres ce pouvoir qui leur est confié par la Constitution, et nous confions ce même pouvoir aux Chambres réunies.
(...)" (41).
Le rapporteur demande une modification consistant à remplacer, dans l'exposé des motifs, les mots "... les fonctions souveraines, en lieu et place de la Nation" par l'expression plus correcte "... les fonctions souveraines au nom de la Nation". Le texte est approuvé par 99 oui, 6 non et 32 abstentions. 137 députés ont participé à ce vote.
Le 18 juillet, au Sénat, le socialiste Henri Rolin rapporte que "Votre commission de la Justice a été unanime à estimer qu'en rédigeant l'article 82 de la Constitution, nos constituants avaient en vue exclusivement le cas de démence royale dont l'histoire d'Angleterre (46) leur fournissait un récent exemple.
(...)
Votre commission, dans sa majorité, est d'avis que le gouvernement est... bien inspiré en proposant au parlement un projet de loi d'exécution dégageant des principes de la Constitution les règles à suivre pour mettre un terme à la Régence lorsque celle-ci résulte d'une constatation de l'impossibilité de régner, quelle que soit, au surplus, la nature de cette impossibilité.
(...)
La majorité de la commission est d'avis que cette solution se recommande par les considérations suivantes :
1. Il est, du point de vue juridique, indispensable de fixer avec une entière certitude le moment où les prérogatives royales confiées à un Régent cessent de lui appartenir... Dans le cas où elle est déterminée par une... cause d'impossibilité, dont la cessation comme la constatation est susceptible de prêter à des divergences d'appréciation, il est indispensable que la cessation de la cause d'impossibilité soit constatée par la décision d'une autorité compétente.
2. Cette autorité compétente ne peut être que le Parlement...
3. Il résulte de l'article 82 de la Constitution que le parlement, en l'espèce, doit être les Chambres réunies...
Votre commission a... décidé par 11 voix contre 7 de vous recommander le vote du projet.
La minorité a exprimé l'intention de consigner dans une note les motifs de son opposition..." (42).
Dans la discussion générale qui suit la lecture de ce rapport, la parole est d'abord donnée au sénateur catholique Orban, auteur de la note de minorité selon laquelle "(...)
Le projet de loi pose, au point de vue constitutionnel, de multiples problèmes. Il est regrettable que le Gouvernement, une fois de plus, cherche à obtenir l'assentiment de la législature avec une précipitation qui ne permet pas pratiquement, ni en commission, ni en séance publique, d'examiner avec la sérénité nécessaire une matière aussi grave que celle qui nous est soumise.
(Le sénateur Orban conteste la compétence du Parlement :) (...) nous estimons qu'il n'est pas conforme à nos principes de droit public de prétendre que les Chambres exercent la fonction souveraine, car la souveraineté nationale appartient à la Nation, personnifiée dans l'Etat dès que celui-ci est constitué...
(...)
Est-ce une loi simplement interprétative de l'article 82 de notre pacte fondamental ? Dans cette hypothèse, M. le premier ministre, il y aurait lieu de faire remarquer au gouvernement que l'initiative gouvernementale est insolite, car il est pour le moins douteux qu'il appartienne au législateur de se faire l'interprète des textes constitutionnels...
L'article 28 de la Constitution (43) ne prévoit d'ailleurs l'interprétation par voie d'autorité qu'à l'égard des lois et non à l'égard des articles de notre Constitution. Mais nous ne croyons pas... que dans la pensée du gouvernement le texte présenté ait un caractère purement interprétatif. Il s'agit... d'une disposition législative nouvelle, indépendante, et qui tend - chose étrange, par la voie de la législature ordinaire - à régler une matière qui concerne l'organisation des pouvoirs et qui appartient donc aux principes fondamentaux de notre droit public.
La question est de savoir si pareille disposition est constitutionnelle...
Il n'est pas contestable qu'en fait, la disposition qu'on nous propose de voter est en contradiction avec l'article 82 de la Constitution et, dans la négative, qu'elle est tout au moins un complément, une addition à ce texte.
Or, ajouter à la Constitution, c'est la modifier...
Il va de soi... qu'en l'absence de toute procédure prévue au texte, la reprise de l'activité royale se conditionne par la logique, par le simple bon sens et peut dépendre uniquement de la réalisation de certaines circonstances de fait mettant fin à l'impossibilité de régner qui se trouve à l'origine même de la régence.
(...) " (44).
Autrement dit, et pour clarifier ce débat juridique, deux hypothèses s'affrontent :
Soit le texte est une modification de la Constitution; dans ce cas, il faut utiliser la procédure prévue par l'article 131 de la Constitution même (45) qui implique la dissolution des Chambres et des élections.
Soit le Roi, s'étant trouvé dans l'impossibilité de régner du seul fait de sa captivité, doit recouvrer de droit ses fonctions puisque cette captivité a cessé; auquel cas ce texte est inutile.
Remarquons toutefois que l'article 28 (43) s'applique bien à la Constitution qui est, par définition, notre Loi fondamentale (en néerlandais : "Grondwet"); son interprétation est donc du ressort du Parlement, à l'exclusion évidemment de l'Exécutif.
Suit un long débat qu'il serait fastidieux de reproduire ici.
Le rapporteur Rolin montre, par l'exemple d'une impossibilité due à la démence, qu'on ne pourrait laisser aux expertises contradictoires des médecins le soin de décider si le Roi devrait, ou non, récupérer ses prérogatives; il répète qu'il faut pour cela une autorité politique, représentative de la Nation dont émanent tous les pouvoirs. Le Parlement est cette autorité.
Le sénateur catholique Carton de Tournai déplore l'absence de travaux préparatoires et la hâte avec laquelle il faut voter le projet puis, arrivant au fond du problème, il expose qu' "Il y a une règle fondamentale d'interprétation... toujours il faut rechercher l'intention... M. Rolin a reconnu que le constituant n'a visé que la démence du Roi. L'on était dominé par le souvenir récent alors de Georges III, roi d'Angleterre (46).
A aucun moment l'on a envisagé l'éventualité d'un roi prisonnier.
(...)
Supposons que la question se soit posée en 1930 ou en 1939, alors que le Roi était unanimement acclamé ici, dans les Chambres et partout dans le pays, et qu'on se soit demandé : si le Roi est fait prisonnier, dans quelles conditions pourra-t-il reprendre ses fonctions après sa captivité.
Unanimement on aurait répondu : On ira au-devant de lui avec des fleurs !
Jamais on n'aurait eu alors la pensée de dire : Il faut que préalablement les Chambres réunies constatent la cessation de l'impossibilité de régner !
Je le prouve. Reprenez le discours de M. Pierlot à sa rentrée au pays. Il a déclaré : "Le Roi va reprendre ses prérogatives constitutionnelles".
Il y a mieux, monsieur le premier ministre, vous avez signé le projet de loi, mais, dans votre déclaration du 20 juin, vous avez invité le Roi à constituer un nouveau gouvernement...
(...)
En réalité, le projet est d'une gravité inouïe...
La séparation des pouvoirs est à la base de cette Constitution que nous avons juré d'observer. Dès sa prestation de serment, le Roi est inviolable. L'honorable M. Spaak l'a dit dans une interview. Le Roi ne peut être discuté.
Si ce projet était voté, il permettrait en réalité au Gouvernement et aux Chambres de mettre définitivement obstacle au retour du Roi." (47).
La discussion continue, mais sans ajouter aucun argument important. Le Sénat passe au vote; 141 membres y prennent part et le résultat est de 78 oui, 58 non et 5 abstentions (48).
* * * * *
B. Avril 1990.
Le mercredi 4 avril 1990, les Belges s'éveillaient dans une atmosphère de crise; ils apprenaient que le Roi BAUDOUIN avait refusé de signer la loi sur l'avortement votée la semaine précédente à la Chambre; les media lui annonçaient de même que le gouvernement, utilisant les articles 82 et 79 troisième alinéa de la Constitution, disposait pendant quarante-huit heures de l'ensemble des pouvoirs du Souverain, le temps de promulguer cette loi et de réunir les Chambres dans le but de lever cette "impossibilité de régner".
Nous examinerons le fond du problème constitutionnel posé par ce refus de la sanction royale au chapitre 4; voyons ici quelle fut la "solution" du gouvernement Martens VIII, pour régler pratiquement l'obligation de sanction et de promulgation de cette loi.
Le jeudi 6 avril 1990, le Premier Ministre Wilfried Martens lut une longue déclaration devant les Chambres réunies; étant donné que ce texte entrera immanquablement dans l'Histoire du Droit constitution-nel, il nous a paru intéressant de le reproduire ici intégralement :
"Le 30 mars 1990, le chef de l'Etat m'a transmis la lettre suivante, en me demandant d'en donner connaissance à ma meilleure convenance au gouvernement et au parlement :
"Monsieur le Premier ministre,
Ces derniers mois, j'ai pu dire à de nombreux responsables politiques ma grande préoccupation concernant le projet de loi relatif à l'inter-ruption de grossesse.
Ce texte vient maintenant d'être voté à la Chambre après l'avoir été au Sénat. Je regrette qu'un consensus n'ait pu être dégagé entre les principales formations politiques sur un sujet aussi fondamental.
Ce projet de loi soulève en moi un grave problème de conscience. Je crains en effet qu'il ne soit compris par une grande partie de la population comme une autorisation d'avorter durant les douze premières semaines après la conception.
J'ai de sérieuses appréhensions aussi concernant la disposition qui prévoit que l'avortement pourra être pratiqué au-delà des douze semaines si l'enfant à naître est atteint "d'une affection d'une particulière gravité et reconnue incurable au moment du diagnostic". A-t-on songé comment un tel message serait perçu par les handicapés et leurs familles ?
En résumé, je crains que ce projet n'entraîne une diminution sensible du respect de la vie de ceux qui sont les plus faibles. Vous compren-drez donc pourquoi je ne veux pas être associé à cette loi.
En signant ce projet de loi et en marquant, en ma qualité de troisième branche du Pouvoir législatif, mon accord avec ce projet, j'estime que j'assumerais inévitablement une certaine coresponsabilité. Cela, je ne puis le faire pour les motifs exprimés ci-dessus.
Je sais qu'en agissant de la sorte, je ne choisis pas une voie facile et que je risque de ne pas être compris par bon nombre de concitoyens. A ceux qui s'étonneraient de ma décision, je demande: "Serait-il normal que je sois le seul citoyen belge à être forcé d'agir contre sa conscience dans un domaine essentiel? La liberté de conscience vaut-elle pour tous sauf pour le Roi ?"
Par contre, je comprends très bien qu'il ne serait pas acceptable que par ma décision, je bloque le fonctionnement de nos institutions démocratiques. C'est pourquoi j'invite le gouvernement et le parlement à trouver une solution juridique qui concilie le droit du Roi de ne pas être forcé d'agir contre sa conscience et la nécessité du bon fonctionnement de la démocratie parlementaire.
Je voudrais terminer cette lettre en soulignant deux points importants sur le plan humain. Mon objection de conscience n'implique de ma part aucun jugement des personnes qui sont en faveur du projet de loi. D'autre part, mon attitude ne signifie pas que je sois insensible à la situation très difficile et parfois dramatique à laquelle certaines femmes sont confrontées.
Monsieur le Premier ministre, puis-je vous demander de faire part de cette lettre, à votre meilleure convenance, au gouvernement et au parlement.".
Avec l'autorisation du chef de l'Etat, j'ai examiné tout d'abord le contenu de cette lettre avec les vice-Premiers ministres. Après une concertation intense au cours de laquelle nous avons constaté que le Roi maintenait sa conviction, j'ai formulé, dans une lettre du 3 avril 1990, la réponse suivante à la lettre du Roi :
"Sire,
J'ai l'honneur d'accuser réception de la lettre que le Roi m'a adressée le 30 mars 1990 concernant le projet de loi relatif à l'interruption de grossesse.
J'en ai fait part aux vice-Premiers ministres. Nous avons pris acte, d'une part, du fait que la conscience du Roi ne lui permet pas de signer ce projet de loi et, d'autre part, que le Roi souligne "qu'il ne serait pas acceptable que par ma décision, je bloque le fonctionne-ment de nos institutions démocratiques".
Partant de ces deux affirmations, le Roi invite le gouvernement et le parlement à "trouver une solution juridique qui concilie le droit du Roi de ne pas être forcé d'agir contre sa conscience et la nécessité du bon fonctionnement de la démocratie parlementaire".
Après avoir constaté que le Roi maintenait sa conviction, j'ai cherché conjointement avec les vice-Premiers ministres une solution qui n'empêche pas le bon fonctionnement des institutions, ce qui signifie qu'un projet de loi adopté par les deux Chambres doit être sanctionné, promulgué, publié et entrer en vigueur.
C'est pourquoi je propose la solution suivante : qu'avec l'accord du Roi, l'on utilise l'article 82 de la Constitution relatif à l'impossi-bilité de régner. Conformément à l'article 82 de la Constitution, les ministres, après avoir fait constater cette impossibilité, convoquent immédiatement les Chambres.
Cette impossibilité de régner reposerait sur le fait que le Roi estime qu'il lui est impossible de signer ce projet de loi et donc d'agir en sa qualité de troisième branche du Pouvoir législatif.
Pendant cette période d'impossibilité de régner, conformément à l'article 79 de la Constitution, les pouvoirs constitutionnels du Roi sont exercés par les ministres réunis en Conseil, et sous leur responsabilité.
Je leur proposerai de sanctionner et de promulguer le projet de loi sur l'interruption de grossesse.
Après cette décision, en vertu de la loi du 19 juillet 1945 tendant à pourvoir à l'exécution de l'article 82 de la Constitution, le Conseil des ministre proposera au parlement que le Roi reprenne l'exercice de ses pouvoirs constitutionnels après une délibération des Chambres réunies constatant que l'impossibilité de régner a pris fin.
Par ailleurs, afin d'éviter que de tels problèmes ne puissent se poser à l'avenir, le gouvernement a l'intention de proposer une solution structurelle.
Voilà, Sire, la réponse que je porte à la connaissance du Roi suite à sa lettre du 30 mars 1990.
Si le Roi peut marquer son accord sur le recours à l'article 82 de la Constitution, je convoquerai le Conseil des ministres en vue d'appli-quer la procédure décrite ci-dessus. Je communiquerai également au parlement, suivant les voeux du Roi, le texte de sa lettre du 30 mars 1990, j'y joindrai la réponse du gouvernement.
Je prie le Roi de bien vouloir agréer l'expression de mon profond respect.".
Le Roi a communiqué, dans une deuxième lettre datée du 3 avril 1990, qu'il marquait son accord sur le recours à l'article 82 de la Consti-tution :
"Monsieur le Premier ministre,
En réponse à votre lettre du 3 avril 1990, je vous fais part de mon accord sur le recours à l'article 82 de la Constitution pour répondre à la situation créée par mon objection de conscience à signer le projet de loi sur l'interruption de grossesse."
J'ai alors averti les présidents des Chambres législatives de la situation, après quoi le Conseil des ministres du 3 avril 1990, en application de l'article 82 de la Constitution, a constaté l'impossi-bilité de régner du Roi. Cet arrêté des ministres réunis en Conseil du 3 avril 1990 a été publié au Moniteur belge du 4 avril 1990.
En vertu de l'article 79, alinéa 3, de la Constitution, les pouvoirs constitutionnels du Roi sont exercés, pendant la période d'impossibi-lité de régner, par les ministres réunis en Conseil, au nom du Peuple belge et sous leur responsabilité. Par conséquent, le Conseil des ministres du 3 avril 1990 a décidé de sanctionner et promulguer le projet de loi relative à l'interruption de grossesse. Cette loi, signée par tous les ministres réunis en Conseil, a été publiée dans le Moniteur belge du 5 avril 1990.
Après la sanction de promulgation par les ministres réunis en Conseil du projet de loi relative à l'interruption de grossesse, j'en ai informé le Roi. Dans une lettre du 4 avril 1990, le Chef de l'Etat m'a communiqué ce qui suit :
"Monsieur le Premier ministre,
J'ai pris acte de votre communication selon laquelle les ministres réunis en Conseil et sous leur responsabilité ont sanctionné et promulgué le projet de loi sur l'interruption de grossesse.
En conséquence, la raison de mon impossibilité de régner a cessé d'exister. Je vous demande de bien vouloir en informer le gouverne-ment et les Chambres législatives.".
En application de l'article 82 de la Constitution, les ministres réunis en Conseil du 4 avril 1990 ont pris un arrêté convoquant la Chambre des Représentants et le Sénat, Chambres réunies, le jeudi 5 avril 1990 à 15 heures, afin de faire constater par celles-ci, en application de la loi du 19 juillet 1945, que l'impossibilité de régner du Roi a pris fin. Le gouvernement insiste pour que les Chambres réunies suivent cette proposition et, par conséquent, constatent la fin de l'impossibilité de régner du Roi, de sorte que le Roi reprenne l'exercice de ses pouvoirs constitutionnels." (49).
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Cette déclaration (r)appelle plusieurs remarques :
Il s'agit d'un troisième sens accordé à l'article 82.
L'article 79 est sollicité de la même manière qu'en 1940; or les circonstances pratiques sont fort différentes. Dans sa lettre au Souverain du 3 avril, Wilfried Martens semble même établir un lien automatique entre l'impossibilité de régner et l'attribution au Conseil des Ministres des pouvoirs constitutionnels du Roi que l'article 79 ne prévoit qu' "à dater de la mort du Roi et jusqu'à la prestation du serment de son successeur au trône ou du régent" (31), sans apparemment se préoccuper des dispositions expressément prévues par la Constitution (6) qui impliquent d'abord la convocation des Chambres réunies ! Les conditions exceptionnelles de 1940 ont donc fait office de coutume...
Cette fois encore, le gouvernement a pris sur lui d'interpréter la Constitution, en contradiction avec l'article 28 (43), ce qui aurait été évité s'il avait suivi la suggestion royale.
C'est le pouvoir exécutif en entier qui a "constaté cette impossi-bilité". En effet, le Roi a marqué son accord avec cette procédure et en a indiqué lui-même la fin; nous ne pouvons par conséquent pas suivre entièrement Jean STENGERS lorsqu'il écrit qu' "On ne peut parler, du 3 au 5 avril 1990, d'une quelconque action du Roi. Le Roi Baudouin s'est contenté d'attendre que les ministres, exerçant les pouvoirs royaux, sanctionnent la loi sur la dépénalisation partielle de l'avortement, puis que les Chambres réunies constatent que l'impossibilité de régner avait pris fin." (50); c'est ignorer la concertation évidente entre le Roi et le Premier Ministre, telle qu'elle sourd du discours de Wilfried Martens...
Les Chambres n'ont pas été réunies afin de "pourvoir à la régence" (6), mais seulement pour consta-ter la fin de l' "impossibilité de régner", en exécution soudain très formelle de la loi du 19 juillet 1945.
Certains journalistes ont prétendu que le Premier ministre avait "dévoilé la couronne" en donnant lecture des missives royales. Il est clair pourtant que celle-ci a été faite avec l'autorisation du Souverain, sinon à Sa suggestion.
De nombreux commentaires ont salué cette "entourloupe constitutionnel-le".
"L'Echo de la Bourse" du 5 avril 1990 publiait quelques réflexions de "constitutionnalistes" : "...Pour le professeur de droit public et spécialiste du droit constitutionnel, M. François Perin,... "le fait d'évoquer les articles 79 et 82 de la Constitution n'est qu'une fiction pure, un mensonge. On fait injure aux mots. C'est scandaleux"... Le professeur Stengers a insisté devant les micros de la RTBF sur le fait que la solution intervenue n'est pas de nature juridique mais politique, "qu'un truc ou une entourloupette a été utilisé"." (51).
"La Nouvelle Gazette" du même jour publiait cet autre commentaire de François Perin : "... c'est tout naturellement que je pouvais supposer... que le refus de signer du Roi, geste totalement inhabituel dans notre tradition monarchique, devait provoquer une crise grave.
Que ce ne soit pas le cas et que, par le biais des articles 82 et 79 on décrète une temporaire impossibilité de régner, voilà qui ressemble à une incroyable entourloupe et accentue la tendance surréaliste de ce poète qu'est décidément Wilfried Martens...".
Elle citait de même une réaction de Xavier Mabille, directeur du CRISP, selon lequel "... le recours... à l'article 82, qui traite de l'impossibilité de régner, revêt, dans la situation présente, un caractère purement "analogique" ou "référentiel" et doit dès lors être considéré davantage comme un compromis politique qu'une "solution juridique"." (52).
Dans "Le Soir" du 6, Philippe Lauvaux, chargé du cours de droit public comparé à l'U.L.B, déclarait que "... c'est un détournement de procédure, et non une violation de la Constitution... Dans le cas présent, l'origine du détournement remonte au précédent de 1940, lorsque la combinaison des articles 79 et 82 de la Constitution a assimilé l'impossibilité de régner au décès du Roi, pour attribuer aux seuls ministres le plein exercice des pouvoirs dévolus aux deux organes exécutifs." (53).
Citons, pour terminer cette revue de presse, l'article du professeur Marc Verdussen de l'U.C.L. dans "La Libre Belgique", d'après lequel "La Constitution a prévu trois cas d'ouverture de la Régence : la minorité du Roi, la vacance du trône et l'impossibilité pour le Roi de régner. Ce dernier cas est visé par l'article 82...
Qu'est-ce à dire ? La question qui se pose est celle de l'interprétation de l'article 82. De deux choses l'une.
Ou bien, on l'interprète en cherchant à savoir ce qu'a voulu le Congrès national lorsqu'en 1831, il a adopté cette disposition constitutionnelle. Dans ce cas, il est clair que le Constituant a visé uniquement l'impossibilité physiologique de régner, c'est-à-dire l'hypothèse de la maladie - physique ou mentale - du Roi.
(...)
Ou bien on interprète l'article 82 de manière évolutive, en considérant que le constituant ne pouvait bien évidemment pas envisager toutes les situations qui peuvent surgir au cours de la vie politique du pays...
(...)
Dans l'esprit du constitutionnaliste, l'impossibilité de régner était prévue dans les cas de maladie grave ou de déficience mentale.
Cette notion a été interprétée de façon plus large lors de la deuxième guerre mondiale lorsque l'impossibilité de régner a été constatée parce que le Roi était prisonnier. L'utilisation qui vient d'être faite cette fois de la notion d'impossibilité de régner est encore différente, à savoir l'impossibilité de régner pour raisons morales." (54).
Comme on le voit, l'histoire de l'article 82 de notre Constitution, qui ne devait régler que des cas exceptionnels, est déjà longue et pleine de polémiques; et, en particulier, le problème juridique posé par cette nouvelle affaire est fort complexe (55) !
Nous espérons l'avoir ainsi rendue plus abordable à nos lecteurs.
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