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Fonction royale 3
Chapitre 5

La Question de l'Exécutif


"Le Gouvernement, à savoir le Roi d'accord avec ses ministres."

ALBERT 1er (1)


Comme le lecteur a déjà pu s'en rendre compte, les rapports entre le Chef de l'Etat et ses ministres sont constitués tantôt de franches collaborations, tantôt d'affrontements. Depuis le règne de Léopold 1er, nous rencontrons régulièrement des mises au point écrites par lesquelles nos Souverains tendent à rappeler que les ministres sont ceux du Roi et qu'un travail efficace ne peut se faire au sein de l'Exécutif qu'en respectant une "hiérarchie" et, plus particulièrement, certaines convenances parmi lesquelles le souci de ne pas "dévoiler la Couronne". Ainsi, le rapport de 1949 rappelait-il, comme nous l'avons déjà vu au chapitre 2, que "(...) l'acte du Roi, au sens constitutionnel du mot, naît du concours de la volonté du ministre avec celle du Roi. (...) Le colloque constitutionnel entre le Roi et les ministres doit rester secret et la part du Roi dans les décisions prises sous le contreseing des ministres ne peut être connue...
(...)
(...) Il faut surtout éviter que le Gouvernement, en conseillant au Roi d'approuver publiquement une mesure discutable, ne renverse la règle constitutionnelle et fasse couvrir les ministres par le Roi." (2).

Nous savons que l'article 64 exige un contreseing ministériel sans lequel aucun acte du Souverain ne peut avoir d'effet; encore faut-il éviter de donner l'impression au chef de l'Etat que, dans l'esprit de ses ministres, c'est lui qui contresigne simplement leurs actes, ce qui serait renverser toute la construction constitutionnelle.


1. Deux mises au point collectives.


A. Lettre de Léopold II au baron d'Anethan, le 16 novembre 1871.

"Mon cher Ministre,
Votre lettre de ce matin est un nouvel exposé de cette théorie que les ministres n'ont pas besoin de consulter la Couronne pour consentir à l'examen d'une proposition soumise à la considération du gouvernement. Vous défendez cette thèse d'une manière absolue et sans faire de distinction. Vous la soutenez d'une manière générale, qu'il s'agisse d'une simple question administrative ou privée ou d'une question pouvant amener les plus importants résultats politiques. Vous ne vous apercevez pas qu'en consentant à un examen, le ministère met en question l'existence de l'objet dont il s'agit et se lie moralement à tenir compte du résultat auquel l'examen conduira. Lors de la crise ministérielle de 1864, mon père s'est refusé formellement à examiner la question de savoir s'il était possible, sans affaiblir en rien l'armée et la défense nationale, d'opérer certaines économies dans le budget de la guerre et il a eu parfaitement raison. Mon attitude a été la même lors de la formation du cabinet actuel et vous l'avez comprise.
Je suppose qu'une pétition soit adressée à la Chambre pour réduire le salaire du clergé (3); croyez-vous que, sous un ministère quelconque ou pour quelque considération que ce puisse être, et malgré toutes les réserves qu'on voudrait y mettre, je consentirais jamais à laisser entamer un pareil examen ?
Je suis donc convaincu qu'en affirmant que le cabinet est libre de consentir, sans l'assentiment de la Couronne, à l'examen d'une question quelconque, vous méconnaissez une règle essentielle de tout gouvernement constitutionnel et que vous fermez les yeux aux conséquences qu'un semblable examen peut entraîner.
Croyez-moi, mon cher Ministre,
Votre affectionné,
Léopold " (4)


B. Déclaration faite par Léopold III, lors de la réunion expressément convoquée par Lui du Conseil des ministres du cabinet Paul-Henri SPAAK, le 2 février 1939 (5) :

"Messieurs les Ministres,

Je vous ai réunis aujourd'hui en Conseil des Ministres pour vous communiquer certaines réflexions que me dicte ma conscience. Notre réunion ne comportera pas de discussion et le langage que je vais vous tenir est inspiré par l'unique souci de servir les Institutions dont nous entendons demeurer les gardiens vigilants.
(...)
Vous êtes mes ministres et collaborateurs; mes paroles s'adressent à vous seuls...
(...)
Les circonstances et les événements d'après guerre ont modifié nos partis politiques en portant atteinte à leur unité. Leur fractionnement eut les conséquences les plus profondes : les principes mêmes du parlementarisme étaient atteints, ce fut le bouleversement du système des majorités politiques, la collaboration obligatoire de plusieurs partis au Gouvernement (6), la suppression de l'opposition parlementaire normale et nécessaire.
Devenus désormais une image réduite du Parlement, où toutes les nuances politiques de la majorité doivent être représentées et dosées, les Ministères deviennent de plus en plus éphémères et difficiles à constituer.
Aux pouvoirs constitutionnels se substitue l'influence grandissante des partis politiques. Les ministres deviennent les mandataires de leur parti, les gouvernements se disloquent et démissionnent sans être renversés par le Parlement.
Les responsabilités sont déplacées, c'est la crise de l'autorité, le désordre, la confusion, la démagogie quelques fois, au moment où la situation du Pays exige le plus de fermeté dans son Gouvernement, le plus d'ordre et d'économie dans son administration, le plus d'union et de discipline dans toutes les manifestations de sa vie publique.
Messieurs, nos institutions ne sont pas responsables de ce désarroi: la cause en réside avant tout dans la défaillance des hommes qui détiennent les pouvoirs de la Nation.
En vous parlant ainsi, je ne songe pas spécialement au Gouvernement actuel, ma remarque est générale, elle vise l'ensemble d'une situation déjà ancienne, elle condamne des errements auxquels il faut que nous mettions fin. (7)

La méconnaissance des principes de notre charte fondamentale, que nous devons à la sagesse de nos Constituants, compromet le rôle même du chef de l'Etat. J'entends redresser cette situation avec l'appui énergique et sans réserve que vous me prêterez.

Le Roi, dit l'article 65 de la Constitution, nomme et révoque ses Ministres.
Dans l'exercice de ce droit, il tient évidemment compte de l'état de l'opinion. Mais, une fois nommés, les ministres sont exclusivement les agents du pouvoir exécutif. Ils ne sont ni les délégués d'un parti, ni les représentants d'une région.

Chaque Ministre est responsable vis-à-vis du Roi et du Parlement de la gestion de son Département. Cependant la trop grande fréquence des Conseils de Cabinet, au cours desquels les membres du Gouvernement prennent l'habitude de faire ratifier par leurs collègues des décisions qui sont de leur ressort exclusif, est une coutume qui atteint ce principe de la responsabilité ministérielle et par surcroît la responsabilité des fonctionnaires.
J'ajouterai que l'ordre du jour des séances du Conseil est trop souvent encombré de questions accessoires, indignes d'occuper le temps si précieux des Ministres déjà surchargés de besogne (8).

Les circonstances appellent fréquemment les Ministres à prendre la parole dans des réunions publiques.
Au Parlement, un Ministre n'intervient que dans la discussion des affaires de son Département.
En dehors du Parlement, cette règle, pourtant très sage, n'est pas observée. Trop souvent les Ministres abordent ainsi publiquement des questions qui sont du domaine exclusif d'un de leurs collègues. En tout état de cause, les questions de politique extérieure (9) et de la défense nationale doivent être soustraites aux appréciations individuelles des membres du Gouvernement qui n'ont pas ces questions dans leur domaine propre.

L'article 64 de la Constitution stipule qu'aucun acte du Roi ne peut avoir d'effet s'il n'est contresigné par un Ministre. Cette disposition a pour but de ne jamais découvrir la personne du Roi.
Or, de plus en plus, on s'engage dans des habitudes qui vont nettement à l'encontre de ce principe.
C'est ainsi que fréquemment on me présente des arrêtés dont la teneur est exposée au public avant même qu'ils ne me soient soumis - ou encore, que les cabinets ministériels avertissent des tiers que des arrêtés royaux sont envoyés à ma signature.

Ces indiscrétions sont inadmissibles; au surplus elles constituent un aliment dont la Presse s'empare à l'occasion, pour contrecarrer l'action même du Gouvernement.

De telles pratiques ne permettent plus au chef de l'Etat de remplir son rôle constitutionnel : il n'est plus couvert par ses ministres - c'est lui, au contraire, qui les couvre. Un exemple tout récent, dont les conséquences agitent en ce moment le Pays, en est la preuve indiscutable (10).

D'autre part, je ne puis continuer à admettre que le Gouvernement réclame de moi la signature urgente d'arrêtés importants, sans me laisser le temps de les étudier, d'y réfléchir et de me faire une opinion à leur sujet. Le constituant n'a certes pas voulu que le rôle du chef de l'Etat fût réduit à celui de légalisateur servile de décisions prises en dehors de lui par les membres de son gouvernement.
(...) " (11)

* * *

Ces textes sont des témoins d'une identité de pensée dans le chef de deux Souverains d'époques pourtant fort différentes.

On peut, en effet, partager l'histoire de la Belgique contemporaine en deux grandes parties dans lesquelles l'influence des partis, les rôles respectifs des pouvoirs législatif et exécutif et l'exercice de la fonction royale se présentent comme appartenant à deux "mondes" très différents. Ces deux périodes ont comme axe de mutation la rupture de la "Grande guerre".

La période 1831-1914 est celle de la primauté du Législatif. Après une courte époque dite "unioniste" (1831-1846), au cours de laquelle les partis catholique et libéral s'attachent ensemble à bâtir la Belgique en lui donnant ses cadres institutionnels propres, commence une "ère des partis"; en effet, jusqu'en 1914, libéraux et catholiques vont alterner à la direction des affaires en des cabinets homogènes. Le parti ouvrier belge, créé en 1885, participera à la révision constitutionnelle de 1893 qui instaurera le suffrage universel tempéré par le vote plural. Cette réforme du système électoral n'entraînera cependant aucune modification dans la réalité politique qui fait du parti catholique, depuis 1884, le seul aux affaires.
Dans ce cadre, le Roi agit pour faire réaliser certains de ses objectifs - en particulier sur le plan de la Défense - quel que soit le Gouvernement en place. Sans méconnaître les programmes du parti au pouvoir, le Souverain peut aisément discuter leurs détails avec ses ministres et constitue une source d'inspiration de la politique; Léopold II est certainement celui qui a marqué le plus profondément la gestion du pays de sa personnalité : fortifications et service individuel dans le domaine militaire, grands travaux, colonisation du Congo, révision de la Constitution, voilà quelques grands domaines dans lesquels son action se révéla essentielle.

La Première Guerre mondiale a vu l'inévitable effacement du pouvoir législatif, impossible à consulter du fait des circonstances, au profit de l'Exécutif appelé à s'occuper à la fois de résoudre des problèmes urgents tel que le ravitaillement, et de préparer la future reconstruction du pays. Les problèmes "linguistiques", en particulier la question de la flamandisation de l'Université de Gand ainsi que l'utilisation officielle de la langue de Vondel à l'armée et dans les administrations, deviennent particulièrement aigus pendant le conflit du fait principalement de l'action de l'occupant allemand et de la création éphémère en 1917 d'un Raad van Vlaanderen qui, malgré sa disparition dès 1918, laissera des traces; un important mouvement revendicatif se développe dans les tranchées mêmes de l'Yser et subsistera sous la forme d'un parti "frontiste". Une déchirure se fait de plus en plus évidente entre les sensibilités flamande et francophone au sein des grands partis.
Sous l'impulsion d'Albert 1er, cette époque voit la mise en place d'un gouvernement dit d' "Union nationale" dans lequel, à défaut de pouvoir consulter le Parlement, les trois grands partis sont représentés.

La période de 1918 à 1940 connaît des cabinets de coalition, la plupart du temps composés des trois partis, qui élaborent et exécutent - souvent avec de nombreuses difficultés - des compromis entre les diverses tendances présentes. L'ancienne stabilité qui voyait alterner les équipes en fonction des résultats électoraux, fait place aux nombreuses crises ministérielles : dix-neuf gouvernements vont se succéder durant cette époque (12). Cette situation se retrouve après la Deuxième Guerre mondiale et la "fédéralisation" progressive du pays à partir de 1970 ne change rien de ce point de vue; mais ici nous n'apprenons rien au lecteur qui peut suivre ces crises au jour le jour !
Dans ce nouveau contexte, le rôle du Roi est d'avantage celui d'un arbitre et d'un modérateur que celui d'un catalyseur aux nombreuses stimulations créatrices.

Au-delà de ces différences de temps et de climat politique général, nos documents prouvent que les Souverains ont le même souci de leurs devoirs et de l'efficacité que leur donne le secret de leurs interventions. Celle-ci passe inévitablement par une discipline au sein de l'Exécutif afin d'éviter que la Couronne ne soit dévoilée.
Le rappel des articles 65 et 64 dans l'allocution de Léopold III est l'écho - plus approfondi et plus pressant peut-être - de nombreuses mises au point des règnes antérieurs. La clarté même des propos tenus par le Roi le 2 février 1939 évite de longues explications à ce sujet, d'autant qu'ils confirment les éléments du rapport de 1949 que nous citions en introduction du présent chapitre.

Une lettre de FRERE-ORBAN adressée le 2 mai 1882 à Léopold II à l'occasion d'une nouvelle plainte du Roi contre le ministre de la Guerre, le général Gratry, confirme en quelque sorte l'argument des Souverains au sujet de la nécessaire collaboration entre le Roi et ses ministres : "(...) il n'en reste pas moins évident que le droit du Roi de se faire rendre compte de tous les actes ministériels, est plein, entier, (13) absolu, et qu'il lui appartient, sans conteste, de concerter avec ses ministres, toutes les mesures d'intérêt public." (14).

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2. Mises au point ponctuelles.

On trouve de nombreuses allusions aux devoirs des ministres face au Souverain dans le cadre de l'Exécutif. Epinglons-en quelques-unes.

A. Léopold 1er.

La lettre du 18 novembre 1836 adressée au ministre de la Justice Ernst est une excellente illustration tant de l'article 65 que des remarques faites cent ans plus tard par son lointain successeur Léopold III; le Roi écrit en effet que "Vous avez cru devoir prendre l'initiative dans une affaire qui concernait des nominations qui n'étaient pas de votre département. Comme vous m'avez offert votre démission, il devient nécessaire que je sache si, comme les nominations auxquelles vous êtes opposé n'ont pas eu lieu, vous persistez dans votre désir de résigner les fonctions que je vous ai confiées.
Comme cette démarche a été presque immédiatement connue du public et que le peu de temps que vous avez occupé la fonction de ministre peut vous faire comprendre la haute inconvenance d'une pareille conduite, je vous invite à me faire une explication claire et nette, pour que je puisse juger de la confiance que je pourrais, après de pareilles circonstances, vous accorder." (15).

Dans une lettre à M. de Theux, le 7 décembre 1836, le Souverain rappelle ses prérogatives en faisant allusion au fait que "J'apprends que cette affaire de la houille a déjà pris un certain développement dans votre ministère et cela sans m'en avoir communiqué quoi que ce soit. C'est une manière assez étrange de comprendre le système constitutionnel que de manoeuvrer de la sorte. En toute chose quelque peu importante, il est du devoir du ministre, avant que de s'engager dans une ligne ou une autre, d'en rendre compte au Roi pour connaître son opinion. La même chose s'applique aux rejets que peuvent faire un département ou un autre. Nul rejet ne doit se faire sans un rapport au Roi.

(...) Le ministre n'a d'autorité qu'autant qu'il est ministre du Roi. Il ne doit donc rien faire sans l'avoir communiqué au Roi." (16).

Très significative aussi est la prudence de Léopold face aux textes qu'on envoie à sa signature; rappelons le conseil qu'il donnait à la Reine Victoria, dans sa lettre adressée le 27 juin 1837 : "Chaque fois qu'une question offre une certaine importance, il ne faut pas en décider le jour même où on vous la soumet. Quand ce n'est pas urgent, j'ai établi la règle de ne laisser aucune affaire m'être imposée pour décision; ce n'est pas, en vérité, se faire justice que "de décider les questions sur le pouce". Et même quand dans mon esprit je suis décidé à accéder à la proposition faite, je garde toujours le dossier quelque temps avant de le renvoyer." (17).

Fort inspiré des habitudes de l'Ancien régime, le Roi est très attentif aux convenances, comme le prouve cette lettre à Charles Rogier du 3 avril 1850 :
"Mon cher Ministre,
Comme vous êtes le doyen du Cabinet, je vous écris ces lignes confidentielles dans l'intérêt du maintien de nos anciens usages ministériels. M. Frère vient d'aller à Paris et je n'avais aucune objection à formuler contre un voyage de ce genre, mais les anciennes habitudes étaient pour les ministres de me communiquer leurs intentions de voyager et de demander mon assentiment. Dans la circonstance actuelle, je n'ai appris le voyage de M. Frère que par les journaux. Je crois qu'il est utile de conserver les formes comme elles avaient été reçues jusqu'à présent et je pense que vous partagerez mon opinion." (18).

Toujours adressée à Charles Rogier, cette missive du 11 novembre 1861 montre combien le Roi est particulièrement attentif aux démarches en politique étrangère : "Les journaux parlent d'une explication que vous auriez eue avec le ministre du roi de Naples.
Je n'ai aucune connaissance de cette explication, et comme elle n'est pas sans importance et assez délicate, je dois faire observer qu'il n'appartient à aucun ministre de prendre des mesures de ce genre sans l'approbation préalable du Roi." (19).

Terminons ce survol du premier règne avec une lettre du 13 novembre 1859 adressée au ministre de la Justice; nous trouvons sans doute la revendication "minimale" du Souverain lorsqu'il écrit que "Le roi est venu dans ce pays, qu'il a fondé et sauvé en 1831 de sa ruine immédiate, à certaines conditions, entre autres celle de ne pas être privé de toute participation à son propre gouvernement. Son âge, son expérience et sa position européenne lui donnent le droit de demander d'être traité avec indulgence, et qu'on lui permette d'avoir quelquefois une opinion à lui, qui pourrait ne pas être tout à fait d'accord avec celles de ses ministres." (20); ce dernier exemple prouve, une fois de plus, que nos Souverains ne manquent pas d'humour dans l'énoncé de leurs avis !

B. Léopold II.

A propos d'un arrêté ministériel présenté par M. Rolin-Jaequemyns, le Roi écrit le 16 novembre 1879 à son ministre de l'Intérieur qu'
"(...)
Il doit m'être permis de constater que voici plusieurs circulaires ministérielles engageant le Roi à son insu.
La circulaire lancée, on dit au Roi, je suis engagé, vous devez signer les arrêtés d'exécution. Je ne veux pas examiner ici si cela est bien correct ? " (21).

C. Albert 1er.

Léopold II mourut le 17 décembre 1909. Dans une lettre adressée au Roi Edouard VII d'Angleterre, Albert 1er indique clairement quelle est, selon lui, sa place dans l'Etat lorsqu'il l'informe que "... Appelé par l'ordre de succession au Trône de Belgique, Je viens, après avoir prêté le Serment constitutionnel, de prendre en mains la direction de l'Etat..." (22).

A plusieurs reprises, Albert 1er écrit à ses ministres son souci de ne pas entraver la marche du Gouvernement. Pourtant, il reste vigilant dans les domaines qui lui sont "réservés", principalement l'Armée et les nominations qui la concernent. Dans cette lettre au "premier" ministre de BROQUEVILLE du 8 juillet 1913, il marque résolument son rôle dans l'Exécutif par rapport au "Conseil des Ministres" :
"Cher Ministre,
Le projet d'arrêté sur l'avancement des officiers que vous voulez bien me soumettre, s'inspire de règles sages et prudentes, et je ne puis que vous en féliciter.
Il y a cependant une disposition à laquelle je ne puis me rallier, c'est celle... concernant la prolongation du service actif des officiers généraux. La Constitution - article 66 - dit que le Roi confère les grades dans l'armée; dès lors, il suffit que le Ministre de la Guerre soit d'accord avec lui pour que toute nomination (donc aussi toute prolongation de service) puisse se faire et doive se faire.

L'intervention du Conseil des Ministres... ne se conçoit pas d'une façon permanente dans la vie normale de nos institutions. La Constitution n'en fait mention qu'en cas d'interrègne, alors que le chef du gouvernement (23) n'a pas encore pu prendre possession du trône (24) et même la responsabilité des Ministres reste alors individuelle et non collective.
Chaque ministre dispose, pour traiter toutes les affaires de son département, sous sa responsabilité et avec le seul agrément du chef de l'Etat, de tous les pouvoirs que la Constitution et les lois confèrent au souverain.
En dehors du contrôle que les Chambres exercent sur la gestion des Ministres, l'exercice de ces pouvoirs ne peut être entravé par aucune autre volonté, et toute disposition, législative ou autre, qui tendrait à amoindrir les prérogatives du Roi ou à contrarier la libre action d'un de ses ministres, serait inconstitutionnelle.

C'est cette raison même qui nous a décidé, l'année dernière, à vous confier le portefeuille de la Guerre, afin que vous pussiez vous occuper des choses de l'armée avec une entière indépendance et avec le dévouement que je vous connaissais.
(...) " (25).

Nous retrouvons déjà ici les remarques que réitérera Léopold III dans son discours du 2 février 1939 concernant le mode d'action des ministres et l'abus de décisions en "Conseil des ministres", dont les compétences constitutionnelles étaient limitées, avant la révision de 1970, au seul fait d'assurer la continuité du pouvoir entre la mort du Roi et la prestation de serment de son successeur (24).

Dans une lettre du 14 juin 1915 au ministre des Finances VAN DE VYVERE, Albert 1er définit le rôle du "premier ministre" : "(...)
Et d'abord, je ne partage pas votre sentiment en ce qui concerne la situation qui serait dévolue au ministre que je charge de la formation du Cabinet. Il n'y a pas de chef ou de président du Conseil en Belgique : c'est le souverain qui assume cette fonction. A la vérité, il existe une "dignité" de chef du Cabinet et encore, ce titre n'a jamais figuré dans aucun acte officiel. Interprète seulement de la volonté collective du Conseil des ministres, le chef du Cabinet n'a aucun pouvoir ni aucune prérogative par lui-même; telle est la tradition monarchique et gouvernementale du pays; elle m'a été enseignée par le roi Léopold II qui la tenait de mon grand-père. Je désire que soit maintenue une tradition qui sauvegarde le prestige nécessaire de la Couronne et garde intact le principe constitutionnel de la responsabilité ministérielle. Soutien de l'autorité de mes ministres et respectueux de l'action du Parlement, j'entends également que la monarchie conserve la place qu'elle doit occuper dans le fonctionnement des pouvoirs, conformément au pacte qui régit nos institutions.
(...) " (26).

Notons toutefois la contradiction qui consiste, dans le chef du Roi, à faire en 1915 du chef du Cabinet l' "interprète seulement de la volonté collective du Conseil des ministres" dont il a en quelque sorte nié le pouvoir de fait, en tant que collectivité, dans le texte de 1913.


D. Léopold III.

Nous avons déjà donné de larges extraits des remarques faites par le Souverain devant son gouvernement le 2 février 1939. Le 12 avril de la même année, le Roi fait une nouvelle déclaration dans le même sens au cours de la crise ministérielle. La répétition de ces thèmes dans un laps de temps aussi court est particulièrement intéressante un an à peine avant qu'éclate la première phase de la "Question royale". Léopold III précise que "De toutes les réformes qui s'imposent, la plus urgente est celle qui doit rétablir, dans le véritable esprit de notre Constitution, les institutions fondamentales de notre régime que nos gouvernants ont laissé se fausser depuis la guerre.

La monarchie constitutionnelle est bâtie sur le principe d'une rigoureuse séparation des pouvoirs. Elle suppose à côté du Parlement qui légifère et qui contrôle, un pouvoir exécutif qui gouverne. Le pouvoir exécutif appartient au Roi (art.29 de la Constitution), qui nomme et révoque ses Ministres (art.65) seuls responsables devant le Parlement (art.63).

Aujourd'hui, quoique notre Constitution n'ait pas été modifiée, le pouvoir exécutif, en fait, a cessé d'être distinct du pouvoir législatif. En réalité, il appartient aux partis politiques dont les Ministres n'ont plus été, au cours des dernières législatures, que des mandataires.
(...)
Or, au fur et à mesure que le pouvoir exécutif s'est affaibli, le rôle de l'Etat n'a cessé de grandir. Ainsi, par une paradoxale contradiction, plus l'Etat se trouve obligé d'agir, moins il est capable de le faire.
La première condition qui s'impose, celle dont dépend, je n'hésite pas à l'affirmer, le sort même de notre régime, c'est la restauration, dans toute son indépendance et dans toute sa capacité d'action, d'un pouvoir exécutif vraiment responsable, c'est-à-dire formé d'hommes qui puissent assurer le gouvernement du pays pendant toute une législature si possible, sans se trouver entravés dans leur action par des mots d'ordre de partis, par des décisions de groupes et de sous-groupes politiques ou par des préoccupations électorales.
De toutes les réformes à réaliser, la plus importante est celle de la mentalité des hommes au pouvoir - des Ministres.
Sans cette réforme, qui n'exige aucune légifération nouvelle, les autres sont vaines et impossibles." (27).

* * *


D'un texte à l'autre, nous avons trouvé les mêmes mises au point, voire les mêmes mises en garde. La rupture entre le Roi et ses ministres qui se fera à la veille de la capitulation de l'armée belge en mai 1940, ouvrant la "Question royale", n'est-elle pas un sommet de cette "Question de l'Exécutif" dont nous venons de repérer quelques jalons caractéristiques ?

Pour voir définitivement clair dans l'évolution de ce problème vers la "Question royale", il nous faut encore examiner les divers aspects d'un point de tension particulier, à savoir les dissensions concernant le rôle de nos Souverains comme Chefs de l'Armée.

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Notes

(1) VAN OVERSTRAETEN, Carnets de guerre d'Albert 1er, p.200.

(2) Le Roi dans le régime constitutionnel..., CRISP, op. cit., pages 22 et 23.

(3) Cet exemple pouvait particulièrement frapper le baron d'Anethan qui conduisait un ministère catholique.

(4) comte L. de LICHTERVELDE, Léopold II, pages 130-131.

(5) Nous donnons ici les seules parties de cette longue allocution royale qui concernent notre sujet.

(6) Le cabinet Spaak (15 mai 1938 - 9 février 1939) était une coalition de socialistes, de catholiques et de libéraux. (voir : X. Mabille, Histoire politique de la Belgique, p.228; C.-H. Höjer, Le régime parlementaire belge de 1918 à 1940, pages 276 à 290).

(7) Dans "Métier de Roi", deux extraits de cette allocution sont donnés; le premier se termine ici et est signalé à la date du 2 (pp. 83-84), alors que la suite est datée du 7 (pp.85-86). C.-H. HÖJER indique également l'existence de deux allocutions les 2 et 7 février (op. cit., p.355) : la deuxième partie de notre document est datée du 7 comme dans "Métier de Roi" (voir note 8 pages 352-353). Le comte CAPELLE, dans "Au service du Roi, tome 1 : 1934-1940", écrit que "Le Roi... les convoque au Palais de Bruxelles, le 2 février 1939, et leur adresse les paroles, qui sont reproduites aux pages 7 et 15 des annexes au rapport de la Commission d'information." (op. cit. p.283; le texte est donné en larges extraits comme ayant été prononcé en un seul discours, en pages 283 à 285). La récente publication de louvrage posthume de LEOPOLD III (en juin 2001) confirme lunicité du discours, daté du 2 (« Pour lHistoire, Sur quelques épisodes de mon règne », RACINE, Annexe 1 pp. 165-178 ; je ne reproduis que léquivalent des pages 165-171).
Quoi qu'il en soit, le texte est identique et c'est le message même qui nous intéresse ici; qu'il ait été prononcé en une ou deux séances importe peu dans le cadre de notre étude. Remarquons toutefois l'unité de ton et d'intention de l'ensemble qui rend plausible la datation unique. Si "Métier de Roi" ne fournit aucune référence, Höjer cite l'ouvrage consacré par G.H. Dumont à Léopold III (Ed. Charles Dessart, 1944, page 240 : "Cependant que le pays s'énerve, le Roi Léopold III réunit à deux reprises ses ministres en conseil. Une première fois pour dénoncer les entraves que mettent les partis au libre exercice du pouvoir ministériel; une seconde fois, pour dire ce qu'il pense de l'affaire Maertens (sic) et de ses conséquences. La netteté, voire la violence des reproches adressés par le Roi à ses ministres, révèle l'intensité de son inquiétude comme aussi sa volonté de maintenir coûte que coûte, le jeu régulier de nos institutions parlementaires").

(8) On peut comparer cette critique royale avec une note d'Henri CARTON DE WIART concernant le travail du ministère De Broqueville (17 juin 1911 - 1918) :
"... Très sagement, le baron de Broqueville laissait à ses collègues une large initiative et une grande liberté dans la gestion de leurs départements... D'autre part, il évitait de multiplier outre mesure les séances du Conseil, et celles-ci étaient presque exclusivement consacrées aux questions de politique générale : relations extérieures, réforme militaire, maintien de l'ordre, problème financier, problème scolaire, problème électoral." ("Souvenirs politiques", tome 1, p.171).
Nous ne pouvons nous empêcher de constater combien le jeune ministre semble se féliciter de cette "indépendance" laissée à ses collègues par le Chef du Cabinet; on pourrait en déduire que telle n'était pas nécessairement la pratique courante.

(9) Un des problèmes les plus épineux en politique extérieure, dont Paul-Henri Spaak eut à s'occuper à l'époque comme ministre des Affaires étrangères, fut celui de l'envoi éventuel d'une mission diplomatique auprès du général Franco à Burgos; les partis catholique et libéral la réclamaient alors que le parti ouvrier y était radicalement opposé. La question fit l'objet d'un vote au Congrès du P.O.B. qui se tint du 5 au 7 novembre 1938. La position personnelle de P.-H. Spaak était délicate en sa triple qualité de Premier Ministre, de ministre des Affaires étrangères favorable à ces relations diplomatiques et de membre du P.O.B. (voir : C.-H. Höjer, op. cit., pages 283 à 286).

(10) Allusion évidente à l'affaire MARTENS à laquelle nous consacrons une annexe à ce chapitre. A cette occasion, H. CARTON de WIARD écrit dans ses "Souvenirs politiques" : "C'était un reproche mérité infligé au gouvernement qui avait désigné le Dr Martens. En effet, l'arrêté qui nommait celui-ci avait été communiqué à plusieurs députés et politiciens avant que le Roi l'eût signé." (op. cit., tome 2, p.220).

(11) Contribution à l'étude de la Question royale, pages 78 à 80. Cette source date l'ensemble de l'allocution du 2 février. Les mêmes principes seront rappelés au Premier Ministre Pierlot dans une lettre du 6 mars 1939 que C.-H. Höjer publie intégralement en annexe de son étude, op. cit. pages 372-373 ; ils se retrouvent encore dans une allocution au Conseil des Ministres de Hubert PIERLOT en date du 12 avril 1939, qui constitue lannexe 2 de louvrage posthume de LEOPOLD III (pp. 179-186).

(12) Le lecteur en trouvera une liste, avec les noms des Premiers Ministres, les types de coalition et les dates dans Xavier MABILLE, Histoire politique de la Belgique, pages 228 et 316; dans WITTE et CRAEYBECKX, La Belgique politique de 1830 à nos jours, pages 590 à 593; et une analyse systématique dans HÖJER, op. cit., pour la période 1918-1940; il peut également consulter Noël de WINTER, Elections et gouvernements, Ed. CREADIF, 1991.

(13) Nous avons ajouté la virgule.

(14) N. LUBELSKI-BERNARD, op. cit., tome 1, p.254.

(15) Carlo BRONNE, Lettres de Léopold 1er, pages 221-222. Dans son introduction au chapitre 47, il signale que le ministre "répondit avec dignité qu'il n'avait donné à personne, pas même au roi, le droit de lui faire des reproches." et conclut : "Ernst resta ministre jusqu'en 1839".

(16) Métier de Roi, op. cit., p.65.

(17) de LICHTERVELDE, Léopold 1er, p.162. Nous avons donné le texte intégral de cette lettre au chapitre 1, au paragraphe "Comment gouverner ?".

(18) C. BRONNE, op. cit., p.222.

(19) idem, p.223.

(20) Métier de Roi, pages 65-66.

(21) N. LUBESLKI-BERNARD, op. cit., tome 1, p.570.

(22) M.-R. THIELEMANS, E. VANDEWOUDE, Le Roi Albert au travers de ses lettres inédites, 1882-1916, p.349.

(23) D'après le contexte, il s'agit évidemment du Roi lui-même.

(24) Article 79, alinéa 3, de la Constitution.

(25) THIELEMANS et VANDEWOUDE, op. cit., pages 476 et 478.

(26) idem, p.586.

(27) Contribution à l'étude de la Question royale, tome 1, p.86; Métier de Roi, pages 87 à 89; Höjer donne en annexe une lettre adressée le 6 mars 1939 à Hubert PIERLOT, Premier ministre, toujours à propos du même problème (pages 372-373).