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Fonction royale 4
Chapitre 7 - Part 1

Le Roi comme Arbitre

"Il faut, écrivait le Roi Albert, puis mon Père, que les Souverains se tiennent, avec une entière loyauté, au-dessus des partis, en-dehors des luttes d'opinions, laissant au pays lui-même à décider entre elles."

Baudouin 1er (1)



1. Le Roi et les partis.


A. Le jeu normal de la Démocratie.

I. La mise sur pieds d'un Gouvernement.

Au chapitre 3, nous avons examiné comment, en pratique, "Le Roi nomme et révoque ses ministres". Nous ne reviendrons pas sur les nombreuses contraintes qui entravent cette prérogative royale essentielle; rappelons simplement la pensée d'André MOLITOR selon lequel "Ce domaine... est peut-être celui où le Roi agit, sinon avec le plus de liberté, en tout cas avec le moins de couverture ou de garantie constitutionnelle. Sa démarche et ses initiatives procèdent directement de lui. Même s'il s'entoure de divers avis et conseils, il porte devant l'opinion la responsabilité sinon politique, du moins morale du cours des choses. C'est aussi le domaine où son jugement et son savoir-faire trouveront le plus matière à s'exercer dans ses relations avec cet univers difficile, turbulent et passionné qu'est la classe politique."
(2) avant de citer Bernard Waleffe, dont nous donnons ici un extrait plus complet, selon lequel "Le Roi, face à l'influence des partis, est l'arbitre qui préside aux négociations sans jamais s'y engager. Comme tout arbitre, il est un personnage actif qui entame et clôture le jeu, pousse les forces en présence à y prendre part et en assure la régularité. Par l'intermédiaire du formateur, il provoque la naissance d'une majorité gouvernementale. Mais une fois que cette majorité existe, elle doit être confirmée par les instances représentatives des partis qui la composent." (3).

Nous nous devions de replacer ici brièvement cet aspect du rôle du Roi comme "arbitre".

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II. Impulsions et modérations.

1. Régulièrement, nous voyons au fil de notre Histoire nos Souverains s'opposer à ce qu'on appelle la "politique politicienne". C'est que Leurs grands desseins, ainsi que ceux de leurs gouvernements - pourtant composés d'hommes issus des partis -, peuvent se heurter à des réticences à l'origine desquelles on trouve des préoccupations principalement électoralistes qui sont rarement compatibles avec les intérêts à long terme du Pays.
Le rapport de 1949 déclare d'ailleurs que "... le Roi, dont nul ne conteste le droit d'être consulté, de stimuler et d'avertir, peut, dans la pratique, exercer une influence considérable sous (sic, pour "sur") la marche des affaires. Au cours d'un long règne, un Roi avisé peut acquérir une précieuse expérience et en faire bénéficier ses ministres, pour le plus grand bien du pays." (4).

Déjà, Léopold 1er écrivait le 8 janvier 1845 au baron d'Huart (5) que "Comme l'époque d'une nouvelle bataille approche..., je vous prie d'y assister pour empêcher que de petites intrigues ne deviennent de grands embarras. Il n'y a pas de plus grand service à rendre à la Belgique que d'empêcher l'intrigue politique de prendre le dessus dans la Chambre.
(...)
Une assemblée législative occupée à de petites intrigues personnelles est sans contredit la forme de gouvernement la plus pernicieuse (6) qu'un pays puisse avoir.
J'espère donc que vous m'aiderez et que je pourrai bientôt vous réitérer les sentiments sincères que je vous porte." (7).

Le Roi a, de par sa fonction, un devoir de modération; il faut que les hommes politiques au pouvoir respectent les libertés fondamentales inscrites dans la Constitution et dont nos Souverains sont les garants. C'est dans ce sens que Léopold II rappelle au ministre de l'Intérieur ROLIN-JAEQUEMYNS le 16 novembre 1879 que "(...) Le serment que j'ai prêté en montant au trône me fait un devoir de vous rendre attentif à un danger dont je suis très frappé. Les hommes qui se trouvent engagés dans les luttes des partis doivent permettre à celui qui par devoir et par position les dominent (sic) de signaler les écueils qu'il croit remarquer." (8).

2. Le Chef de l'Etat fait, à l'occasion, des suggestions soit pour provoquer la réalisation de projets personnels ou auxquels il attache une importance particulière, soit pour dénouer des conflits entre partis ou entre factions d'un même parti.
L'un des plus actifs dans ce sens fut le bouillant LEOPOLD II, qui n'hésita jamais à "mettre les pieds dans le plat" au service d'une juste cause, au risque de se voir reprocher son intervention par ses ministres qui semblent parfois soulagés pourtant de voir le Roi se lancer ainsi "dans la bagarre", pourvu que ce ne soit pas à contre-pied des manoeuvres ministérielles ni d'une manière trop intempestive !
Un exemple particulièrement pittoresque nous est raconté par Henri CARTON de WIART : "C'est au cours de (l'année 1905) que Léopold II, préoccupé à juste titre de mieux assurer notre défense, décida le comte de Smet de Naeyer à proposer aux Chambres un vaste projet en vue de compléter et de rajeunir l'enceinte fortifiée d'Anvers... Le Roi... se mit en campagne, avec sa ténacité coutumière, afin de convertir à ses vues les parlementaires récalcitrants, en tête desquels se trouvait M. Beernaert (9). Précisément, à l'occasion du Jubilé national, une série de fêtes était annoncée dont la plus grandiose devait avoir lieu le 21 juillet à la Place Poelaert, face au Palais de Justice de Bruxelles. On y entendrait un discours jubilaire prononcé par le ministre de l'Intérieur au nom du gouvernement, après quoi le Roi prendrait lui-même la parole.
Léopold II avait préparé, pour cette solennité, un discours aussi bref que bien senti... Le discours devait être à peu près ceci: "Messieurs. Pour honorer la mémoire de nos aïeux de 1830, les paroles ne suffisent pas. Il faut des actes. Mon gouvernement vous a soumis un projet militaire et maritime qui est superbe. J'espère que vous le voterez."
Ce ne fut pas sans peine que mon frère (10), ayant appelé le Premier Ministre à la rescousse, obtint du Roi que cette harangue prît une forme moins brutale. Mais le fond en demeura le même.

Cette grande journée de fête - et les visites officielles qu'il fit, les jours suivants, aux chefs-lieux des provinces - furent avant tout, pour le Roi, l'occasion d'une propagande active en faveur de son projet. A l'église Sainte-Gudule, lorsque après avoir entendu pieusement le Te Deum, il traversa le choeur où les parlementaires avaient pris place suivant l'usage, il leur lança en passant ce cri imprévu : "Antwerpen boven !". Mais ensuite à la Place Poelaert, il fit mieux encore... Après qu'on eût applaudi la cantate "Vers l'Avenir" composée par Gevaert pour la circonstance, M. de Trooz, ministre de l'Intérieur, monta à la tribune et commença solennellement à lire son discours. Mais le Roi, au lieu de lui prêter l'oreille, entama, au grand dépit de l'orateur, un dialogue animé avec le comte de Smet de Naeyer, puis le comte John d'Oultremont, le grand maréchal de la Cour, se mit en quête de grouper les ministres d'Etat avec qui le Roi désirait s'entretenir avant la fin de la cérémonie. C'était le moyen que Léopold II avait trouvé pour aborder M. Beernaert - les relations entre lui et son ancien ministre étaient très froides et très tendues - et essayer de le convertir à son projet anversois. Devant cette foule immense qui encombrait les estrades et la place elle-même, le Roi engagea avec M. Beernaert une conversation qui semblait ne pas devoir finir.
Conversation ?... Non. Monologue plutôt, car le Souverain développait avec forces gestes son projet, multipliant les arguments et les abjurations, s'efforçant, vainement d'ailleurs, d'arracher à son interlocuteur qui l'écoutait, respectueux et impassible, un mot d'approbation ou d'adhésion. Cette scène dura longtemps, intriguant les uns, scandalisant les autres. Elle devait se poursuivre d'ailleurs par un entretien au Palais de Bruxelles, où M. Beernaert ne se laissa pas convaincre davantage. Finalement, la nouvelle enceinte d'Anvers fut acceptée par le Parlement..." (11).

3. Le Roi peut s'efforcer de modérer ses ministres; le changement de majorité gouvernementale consécutif aux élections ne peut, en effet, entraîner une volte-face politique complète au risque de multiplier les incohérences internes ou, pire encore, de jeter le trouble dans le chef de nos relations internationales...

Ainsi, en 1884, le retour au pouvoir du parti catholique (qui y restera jusqu'en 1918) annonçait-il une nouvelle loi d'organisation de l'Enseignement primaire, en réaction à celle que les libéraux avaient mise en place en 1879.
Charles WOESTE raconte que "Peu de jours après notre prestation de serment, le Roi me fit appeler. Il m'entretint longuement de nos vues relatives à la réforme scolaire. Il me demanda d'une manière pressante quelles seraient les bases du projet que nous méditions, me déclara qu'il n'avait pas été le partisan de la loi de 1879, mais insista pour que, dans la loi nouvelle, une disposition analogue à l'article 4 de cette dernière loi fût adoptée.
Cette prédilection du Roi m'aurait surpris, si je n'avais su que c'était à son intervention que le Cabinet précédent avait consenti à l'insertion de cette disposition dans la loi de 1879."
Et WOESTE cite cet article en note : "L'enseignement religieux est laissé au soin des familles et des ministres des divers cultes. Un local dans l'école est mis à la disposition des ministres du culte pour y donner, soit avant, soit après l'heure des classes, l'enseignement religieux aux enfants de leur communion fréquentant l'école". (12). La loi du 20 septembre 1884 comprend effectivement un article 4 en rapport avec celui de 1879; on peut y lire que "(...) Les communes peuvent inscrire l'enseignement de la religion et de la morale en tête du programme de toutes ou de quelques-unes de leurs écoles primaires. Cet enseignement se donne au commencement ou à la fin des classes; les enfants dont les parents en font la demande sont dispensés d'y assister.
Lorsque, dans une commune, vingt chefs de famille ayant des enfants en âge d'école demandent que leurs enfants soient dispensés d'assister au cours de religion, le roi peut, à la demande des parents, obliger la commune à organiser, à l'usage de ces enfants, une ou plusieurs classes spéciales.
Si, malgré la demande de vingt chefs de famille ayant des enfants en âge d'école, la commune refuse d'inscrire l'enseignement de leur religion dans le programme, ou met obstacle à ce que cet enseignement soit donné par des ministres de leur culte ou des personnes agréées par ceux-ci, le gouvernement peut, à la demande des parents, adopter une ou plusieurs écoles privées à leur convenance, pourvu qu'elles réunissent les conditions requises pour être adoptées par la commune." (13).

Ainsi, l'initiative royale a-t-elle permis, à deux reprises, d'adoucir des lois "chaudes", libérale d'abord, catholique ensuite.

4. L'intervention de LEOPOLD II à propos des budgets pour 1885, présentés par Auguste BEERNAERT, chef du Cabinet et ministre des Finances après le départ de Jules MALOU, est aussi remarquable. Le Roi écrit le 21 novembre :
"Cher Ministre,
Je crois que la Chambre examine aujourd'hui les budgets en sections.
Je reviens sur la demande que je vous ai adressée plusieurs fois, de majorer d'une somme qui fasse effet le paragraphe du budget de l'Instruction publique, subside aux communes pour les Ecoles.
Ce serait de la part du Cabinet reconstitué (14) un début très habile. Votre intérêt évident est d'améliorer les budgets. Je sais que leur équilibre est une chose très importante, mais il importe encore davantage de rétablir l'équilibre dans les esprits. Ne regardez pas à un peu d'argent pour cela. Le Gouvernement a avant tout le devoir de ramener quelque apaisement dans le pays. Augmenter les subsides aux communes pour les écoles fera prendre patience....
Vous feriez bien de tâcher de majorer d'un million le chapitre de l'Instruction.
(...)" (15).

BEERNAERT semble prêt à céder au Roi, mais demande l'avis de Jules MALOU, qui est défavorable. BEERNAERT décide d'attendre et de laisser venir; Van der Smissen - qui publie cette correspondance - rappelle que "Le Roi est persévérant - d'une persévérance qu'il qualifie lui même dans une de ses lettres... il est persévérant "imperturbablement".
Il réitère sa demande, il en développe les raisons." (16), ceci dans une lettre du 24 novembre. Finalement, Auguste BEERNAERT trouvera un "expédient heureux" (17) pour faire voter un complément budgétaire de 500.000 francs.

5. Le Roi peut simplement évoquer l'un ou l'autre problème qui le préoccupe, laissant ensuite à ses ministres le soin de le résoudre.
Le mercredi 28 août 1918, Albert 1er préside deux Conseils des Ministres, un le matin à 10 heures et un autre à 16 heures. Henri CARTON de WIART raconte que "M. Cooreman (18) soumet les projets de rapports et d'arrêtés créant les deux commissions : celle des réformes constitutionnelles (19) et celle des langues. Le Roi fait des remarques très judicieuses sur le danger de laisser "internationaliser" la question flamande (20). L'après-midi, discussion du projet révisé sur l'interdiction de l'alcool que j'ai préparé avec Vandervelde. Le Roi déplore la multiplication des cabarets en Belgique comme un fléau auquel la guerre doit absolument porter remède..." (21).
Les interventions du Roi Albert sont courtes, mais il est écouté. CARTON de WIART note qu' "Il me semble souvent que, par une sorte de modestie de nature, il sous-évalue son autorité et son prestige qui pourraient s'interposer au bon moment entre la conception française et la conception anglaise de la paix à venir. En revanche, le Roi intervient dans les délibérations du conseil pour se plaindre sévèrement des fautes ou des carences de notre service de santé..." (22).

6. L'intervention royale est parfois sollicitée pour dénouer une crise. Le plus délicat est alors d'éviter de faire du Roi non pas un arbitre, mais un partisan !

Paul HYMANS nous en donne un excellent exemple à propos de la loi d'amnistie de 1934; il raconte que "Quelques jours avant la noël (1933), Janson, ministre de la Justice, soumit au Conseil les conclusions de la Commission de hauts fonctionnaires qui avait été chargée par le Gouvernement, alors dirigé par Renkin (23), d'examiner la situation des agents de l'Etat frappés, après la guerre, pour incivisme.
Il nous proposa d'approuver les propositions de cette Commission, mais on réserva deux cas, pour un examen complémentaire ... Les deux cas ayant été retenus pour une nouvelle étude, le Conseil approuva un projet de rapport au Roi, et un projet d'arrêté, que les ministres ne signèrent pas. Le Roi, d'ailleurs, dans ses conversations avec plusieurs ministres, notamment avec Jaspar, de Broqueville et moi, avait exprimé de vives répugnances pour des mesures globales et pour certaines réintégrations.
L'affaire eut de l'écho au-dehors. On répandit des rumeurs tendancieuses. On excita les anciens combattants en racontant que le Gouvernement, par complaisance pour les flamingants, allait réhabiliter des traîtres !
Malheureusement, le Cabinet du Premier ministre ne fit rien pour expliquer les rétroactes, la procédure suivie et pour éclairer le public... (HYMANS a passé une semaine en conférences à Paris. Il revient le dimanche 31 décembre, en pleine manifestation d'Anciens Combattants !). Le lendemain, 1er janvier, Devèze me téléphona. Il désirait m'expliquer la situation...
L'entrevue fut relativement courte...
Il me raconta les incidents de la semaine, l'émotion dans le monde des Fraternelles, la manifestation de la veille, et m'exposa la solution dont il avait déjà conféré avec de Broqueville et qui consistait dans la révision des propositions de la Commission chargée d'examiner le cas des fonctionnaires par un collège de hauts magistrats.
Je donnai immédiatement mon plein assentiment à cette idée qui me parut devoir calmer les inquiétudes de l'opinion, assurer une bonne justice et couvrir le Gouvernement.
Vers midi, je fus appelé chez le Premier ministre... Broqueville développa la même idée que Devèze, en la donnant pour sienne et en ajoutant qu'elle avait l'appui de Janson et... de plusieurs de nos collègues catholiques. Il ne fallait redouter d'autre opposition que celle de Sap (24), soutenue au-dehors par Van Cauwelaert (25). Mais la pression de tous en aurait finalement raison.

M. de Broqueville nous fit part d'un procédé dont il s'était entretenu avec le roi, en vue d'imposer la solution nécessaire. Le Roi lui adresserait une lettre qu'il lirait au Conseil, et qui peut-être même pourrait être publiée. J'approuvai, mais je fis observer que la publication risquerait de découvrir la Couronne. Nous nous séparâmes en pleine communion d'idée.

(...) Lorsque le Conseil se réunit, le 4 janvier, Broqueville commença par lire la lettre et la note du Roi, qu'il commenta en quelques mots émus et pressants. Sap riposta aussitôt, d'un ton violent et tranchant.
"Le Roi, s'écria-t-il, va s'attirer la désaffection du peuple flamand. Il met sa couronne en péril. Ce serait une lâcheté vis-à-vis de l'opinion publique de céder devant une manifestation de la rue. Je défends l'autorité du Gouvernement en n'admettant pas que ses décisions soient soumises à des magistrats".
(...) Finalement Sap céda.
Il dit tout à coup : "Il faut trouver un moyen d'en finir". C'était le ralliement.
On proposa d'ajouter à la note du Roi un membre de phrase qui excluerait (sic) de toute révision les cas des fonctionnaires dont les actes auraient été couverts par des instructions formelles de M. Van de Vyvere, ministre des finances pendant la guerre.
(...)
Tous félicitèrent Sap d'avoir fait acte d'homme d'Etat en adhérant à la solution suggérée par le Roi." (26).

Cet exemple ne constitue pas une "impulsion royale" à proprement parler. L'intervention du Roi est sollicitée comme un stratagème visant à impressionner un ministre et, par conséquent, à le faire changer d'avis.
Cependant, il s'agit bien d'utiliser l'arbitrage royal entre des tendances, pour apaiser des passions et résoudre un problème.

7. L'exemple suivant nous a paru d'autant plus intéressant que Léopold II se laisse également aveugler par de mauvais renseignements et que, en définitive, nous assistons à un rôle modérateur double. N'oublions pas que nous avons toujours affaire à des êtres humains, avec leurs faiblesses et leurs moments de sage lucidité...
Le 7 mars 1879, Léopold II écrit au chef du gouvernement, Frère-Orban :
"Mon Cher Ministre,
Je vous remets ci-joint la note que vous m'avez demandée sur les bourgmestres.
Vous avez désiré que je concentre et réduise mes observations, je le fais.
Pour rendre ma pensée, cette note devrait être beaucoup plus longue. Elle devrait s'étendre à tous les cas où le Ministre de l'Intérieur fait ses choix en dehors des majorités, il y en a par centaines et cependant on dit que la base du régime constitutionnel c'est le respect des majorités.
(...)
Il se produit dans l'arrondissement de Verviers un incident que je n'ai pas fait constater dans la note ci-jointe et que je livre à votre appréciation. Pour la commune de La Gleize le gouverneur peu suspect assurément propose le maintien du Bourgmestre actuel. Le Ministre écarte cet avis, élimine le Bourgmestre existant et le remplace par un individu qui notoirement au su de toute la commune a grossièrement manqué à la Reine. Il existe une pétition où le fait se trouve relaté. La raison m'est trop personnelle pour que je refuse de signer mais il m'est impossible de ne pas remarquer la grâce du procédé.
J'ai fait renvoyer hier matin et ce matin à M. Rolin un certain nombre de nominations signées. Je ne demande pas mieux que de signer immédiatement toutes les autres sauf à réserver celles dont je vous entretiens aujourd'hui jusqu'à ce que je sois d'accord avec votre collègue.
Croyez-moi...." (27).

Voici la note en question :
"Arr. de Dinant :
Rochefort : Le ministre reconnaît lui-même qu'il y a 6 catholiques et 3 libéraux dans le Conseil. Le maintien de M. Delvaux comme bourgmestre est donc chose régulière et indiquée.
Ciney : Il est impossible d'éliminer M. Capelle il a la majorité dans le Conseil.
Il en est de même à Hour et à Beauraing où il élimine le bourgmestre ayant la majorité pour le remplacer par un candidat qui ne l'aura pas. Le Roi demande qu'on ne mette pas la guerre là où il y a la paix.

Arr. de Verviers :
Spa : Le Roi demande qu'on fasse comme à Roeulx et qu'on retarde la nomination ou qu'on exige du nouvel échevin l'engagement formel et par écrit qu'il concourra à l'exécution des travaux déjà assez avancés décrétés pour la ville de Spa. Le candidat paraît arriver avec le désir de tout bouleverser.
Thimister : le gouverneur propose le maintien du Bourgmestre le Ministre l'élimine sans en ("indiquer" ? 28) les motifs.

Arr. de Tongres :
Les renseignements du ministre doivent être inexacts pour deux communes.
- à Mechelen le bourgmestre fort capable tient à conserver son échevin (29) qu'on dit atteint de surdité - si l'ancien échevin a l'oreille un peu dure, celui qu'on propose et qui est au moins aussi vieux est tout près d'être aveugle.
- à Reckheim. Elimination du Bourgmestre et d'un échevin pour une question d'instruction publique - Celui qu'on propose "pour le remplacer l'ancien titulaire" (sic) est un boucher à peu près illétré (sic).
Le hasard a fait avoir au Roi ces renseignements d'une source libérale." (30)

Le chef du gouvernement répond le 8 mars :
"Sire,
Votre Majesté a eu la bonté de m'écrire qu'Elle avait fait renvoyer à mon Collègue de l'Intérieur un certain nombre de nominations signées et qu'Elle "ne demandait pas mieux de signer immédiatement toutes les autres", sauf à réserver celles dont le Roi me fait l'honneur de m'entretenir dans la lettre qu'il a bien voulu m'adresser.

Je remercie Votre Majesté d'avoir indiqué cette solution de la difficulté qui s'est élevée et je m'appliquerai à rechercher avec le ministre de l'Intérieur dont les dispositions sont excellentes sous ce rapport, le meilleur moyen de concilier les désirs du Roi avec les exigences et les nécessités de la politique, pour le petit nombre de nominations qui restent en suspens.
Je vous prie, Sire, d'être bien persuadé que vos ministres sont unanimes à reconnaître... qu'il y a toujours lieu de prendre en très sérieuse considération les sentiments que le Roi exprime pour les affaires publiques..." (31).

En même temps, Frère-Orban a demandé des renseignements complémentaires au ministre Rolin-Jaequemyns qui lui écrit longuement le 9 :
"Mon cher Collègue,
Voici le résultat de mes investigations.
Le nombre des bourgmestres nouveaux nommés jusqu'ici dans tout le pays, en remplacement des titulaires anciens, tant décédés, démissionnaires non réélus ou non acceptants qu'éliminés par mon fait est de 219. Il faudrait donc, pour atteindre les "centaines" (32) de bourgmestres que je suis accusé d'avoir pris dans la minorité, que "tous les nouveaux" (32) bourgmestres jusqu'ici nommés par moi fussent dans ce cas !!
Mais voici bien d'autres chiffres. Je viens de revoir une à une les 219 nominations. D'abord, il n'y a dans le nombre que 55 "éliminations proprement dites" (32)...
Recherchant ensuite quelles sont, sur les 219..., celles où j'ai pris ces bourgmestres dans ce que l'on peut positivement appeler la minorité du conseil, j'en trouve non pas des centaines,..., mais "tout au plus sept !" (32)
(...)
Je suis prêt à justifier de nouveau ce que j'ai fait dans ces sept cas. Mais si la majorité est, comme je l'admets en thèse générale, la règle de notre régime constitutionnel, on peut dire que jamais la rareté de l'exception n'a mieux confirmé cette règle.
Je viens de revoir toutes les pièces que j'ai, se rapportant à La Gleize. Il y a de nombreuses lettres, les unes favorables, les autres hostiles à Delvenne. Les lettres favorables émanent des représentants de Liège ou de Verviers. Les lettres hostiles me sont adressées par le gouverneur, qui ne dissimule pas son animosité personnelle contre ce candidat. Mais, dans toutes ces pièces, pas un mot de l'incident relatif à la Reine. La seule allégation d'un fait pareil m'aurait d'ailleurs trop vivement frappé et trop indigné, pour ne pas me déterminer tout au moins à en faire l'objet d'une enquête. Vous m'avez parlé, je crois, d'une pétition mentionnant le fait. Je ne trouve pas cette pétition, et n'ai pas le souvenir de l'avoir lue ou reçue. Mais je trouve des lettres où quatre conseillers communaux de La Gleize protestent, chacun de son côté, contre l'abus qui pourrait être fait de leur nom dans une pétition qui aurait pu m'être envoyée en faveur de l'ancien collège. J'en conclus qu'une manifestation de ce genre aura été préparée, annoncée, mais qu'elle aura échoué faute d'adhésions suffisantes.
Je ne puis assez répéter du reste que je ne songerais jamais à proposer comme bourgmestre un homme qui aurait donné à la Reine ou à un membre de la famille royale quelque juste sujet d'offense.
Ma conclusion c'est que la nomination à faire à La Gleize pourrait être réservée, de même que les nominations dans les communes... au sujet desquelles vous avez bien voulu me communiquer de nouvelles observations :...
Je prendrai de nouveaux renseignements au sujet de ces communes, et, s'il m'est prouvé que nous ayons quelque chance de vivre en harmonie avec les anciens bourgmestres ou échevins de tout ou partie de ces localités, je modifierai mes propositions en conséquence.
Pour Spa, je ferai venir M. Sury, et je m'assurerai de ses dispositions. Ce n'est évidemment pas dans la pensée de l'aider "à tout bouleverser" que je le propose, et on ne me l'a pas représenté comme animé de cette méchante intention. Mon but, je crois équitable, est simplement de donner à la fraction qui l'a emporté aux dernières élections, un représentant dans le collège.
Les renseignements que j'ai donnés au sujet des communes de Mechelen et de Reckheim sont "littéralement" (32) ceux que m'a transmis M. le commissaire d'arrondissement de Tongres. Est-il vrai cependant que l'échevin proposé pour Mechelen soit aussi aveugle que l'autre est sourd ? Est-il vrai que l'échevin proposé pour Reckheim soit un boucher à peu près illettré ? Je n'ai aucun moyen de le constater immédiatement, mais je ne tarderai pas à le savoir.
Permettez-moi mon cher Collègue, avant de terminer, une réflexion générale. Je n'ai certes pas le droit de me plaindre des explications supplémentaires qui me sont demandées. En se préoccupant, dans l'intérêt de la paix publique, des choix à faire, le roi demeure dans son rôle élevé, modérateur, de Souverain constitutionnel. Mais je ne puis m'empêcher de remarquer avec peine que le travail actuel, déjà si difficile en lui-même, est encore compliqué par une sorte de défiance personnelle à l'égard, soit de l'esprit politique, soit ce qui serait plus grave encore, de l'esprit de justice et de loyauté du ministre de l'intérieur. Il est évident pour moi que Sa Majesté me considère en ce moment comme dominé par la passion plutôt que par la raison, comme me faisant l'instrument docile, aveugle, d'une sorte de camarilla libérale, exaltée, haineuse. C'est ainsi que me dépeignent les journaux et les orateurs de la droite (33). Il est, je pense, nécessaire à la bonne marche des affaires comme à ma dignité que ce malentendu ne se perpétue pas. Je ne sais si une courte entrevue ne contribuerait pas mieux à la (sic) dissiper qu'un long échange de notes. Si vous le pensez comme moi, j'aurai l'honneur, avant que Sa Majesté ne parte pour l'Angleterre, de lui demander de me recevoir." (34).

Le même jour, Frère-Orban répond au Roi :
"Sire,
La lettre de Votre Majesté énonçait deux faits sur lesquels je n'étais pas éclairé et ne pouvais par conséquent me prononcer. J'ai dès lors gardé le silence dans ma réponse; mais j'ai réclamé des explications.
Il s'agissait des propositions relatives à la Commune de La Gleize et du nombre des choix faits en dehors de la majorité.
J'étais profondément étonné que l'on ait pu faire une proposition qui eût été contraire à toutes les convenances et que le nombre de bourgmestres choisis dans la minorité fût aussi considérable que l'on avait affirmé à Votre Majesté.
Je mets sous les yeux du Roi la réponse que vient de m'adresser mon Collègue de l'intérieur. Je la communique telle que je la reçois à Votre Majesté.
Elle ne laissera, j'en suis sur, aucun doute dans l'esprit du Roi.
Je viens ajouter un seul mot : c'est que c'est moi-même qui ai appelé l'attention du ministre de l'intérieur, à la demande de mes amis du canton de Stavelot, sur la nécessité de nommer Mr Delvenne, bourgmestre de La Gleize et que, s'il y avait dans le fait quelque chose qui puisse être critiqué, c'est à moi que le blâme devrait revenir.
Je connais les motifs qui inspirent l'opposition de M. le Gouverneur et ne les approuve pas.
J'ignorais l'incident auquel le Roi a fait allusion. Je ne m'abaisserai pas jusqu'à dire que si je l'avais su, je ne serais pas intervenu en faveur de Mr Delvenne.
Rien, absolument rien ne prouve que l'accusation soit vraie...
Votre Majesté jugera sans doute qu'il y a lieu pour Elle de recevoir le ministre de l'intérieur, comme il le demande à la fin de sa lettre. Je serais heureux de pouvoir l'en informer et de lui donner l'assurance que les malentendus seront ainsi dissipés.
Si j'y insiste, Sire, c'est dans l'intérêt de la bonne marche des affaires. Le sentiment du Roi n'a pas été juste, qu'il me permette de le lui dire, lorsqu'il a paru supposer que l'on pouvait, en connaissance de cause, réclamer du Roi une nomination en faveur d'un personnage qui aurait manqué gravement à Sa Majesté la Reine.
Il est vrai que mes prédécesseurs n'ont pas reculé devant l'acte inouï de faire décorer des hommes qui avaient publiquement outragé le Roi Léopold 1er. Mais j'ai trop énergiquement réprouvé de pareilles mesures pour tolérer des actes même beaucoup moins répréhensibles, dans le Cabinet dont j'ai l'honneur de faire partie.
J'ai l'honneur d'être Sire..." (34).

Que tirer de ceci ?

Remarquons d'abord que le hasard nous a permis de suivre une telle affaire à travers la correspondance d'un de nos Souverains avec un de ses cabinets, en l'occurrence ici un gouvernement homogène libéral; il est évident que nous verrions avec plaisir un travail de publication semblable pour d'autres gouvernements. La lecture de l' "Histoire parlementaire de la Belgique", établie par Louis Hymans (35), montre que des problèmes semblables se retrouvent quelle que soit la majorité au pouvoir !
Ceci dit, en nous élevant au-dessus des problèmes de personnes, que nous apprend ce dossier ?

A l'époque, l'ensemble du collège des Bourgmestre et échevins était nommé par le Roi, sur proposition du ministre de l'Intérieur. Depuis 1888, cette procédure ne concerne plus que les seuls bourgmestres; on peut se dire que si les problèmes sont réduits d'autant, ils restent dans la pratique fort semblables; qui choisir et selon quels critères ?
Le ministre reçoit des candidatures ainsi que des dossiers établis au niveau des provinces : nos textes font référence tantôt à un Gouverneur, tantôt à un Commissaire d'arrondissement. Il reçoit éventuellement des lettres de recommandation de députés, de sénateurs ou de personnalités locales comme la note de Rolin-Jaequemyns nous l'indique. Tenant compte de ces éléments et de préoccupations politiques, il transmet au Roi des propositions de nominations.
Le Souverain reçoit, de son côté, des éléments provenant d'autres sources, principalement de son entourage. Cette relative indépendance du Roi dans ses moyens d'investigation est importante pour la démocratie qui ne serait pas effective s'Il devait agir par le seul truchement des ministres et donc, de plus en plus, de la majorité du moment. S'il perçoit un problème, il s'informe, s'inquiète, conseille : c'est son rôle d'arbitre, reconnu par ses deux interlocuteurs dans notre exemple.
Dans le cas que nous venons d'évoquer, le Souverain a écrit au chef du gouvernement que le ministre de l'Intérieur appelle "Collègue". Celui-ci transmet les questions au ministre concerné. Notons qu'il ne lui a sans doute pas donné la lettre du Roi mais seulement la note en annexe; Rolin-Jaequemyns écrit en effet que "Vous m'avez parlé, je crois, d'une pétition...", il n'aurait donc pas la lettre en mains. Ainsi, Frère-Orban montre sa discrétion, ce que l'on appelle le "devoir de réserve", par rapport aux relations qu'il a avec le Roi.
Les explications sont données; les éventuelles erreurs sont réparées; une note, hélas non publiée (36), nous apprend que le Souverain a reçu, sans doute quelques jours plus tard après vérifications, des "observations sur les communes de Beauraing, Ciney, Rochefort et Hour, spécialement signalées comme ayant fait l'objet, de la part du Ministre de l'Intérieur, de propositions regrettables".

Ainsi, chacun a fait son devoir au sein de l'Exécutif.

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Notes

(1) Discours prononcé le 20 juillet 1981, pour l'inauguration de l'exposition "Nous, Roi des Belges". in: Le Roi Baudouin, 35 ans de dialogue avec la Nation, DUCULOT/IMBEL 1986, p.96.

(2) André MOLITOR, La fonction royale..., op. cit., p.26.

(3) Bernard WALEFFE, op. cit., p.80.

(4) Le Roi dans le régime constitutionnel..., op. cit., p.23.

(5) Né en 1800, il fit partie du Congrès national en 1830; membre de la Chambre dès 1831, ministre des Finances de 1834 à 1839, il fut nommé ministre d'Etat en 1845. (d'après : Biographie générale des Belges morts ou vivants. Bruxelles, 1850, p.111).

(6) En italiques dans le texte.

(7) Carlo BRONNE, Lettres de Léopold 1er, pages 193-194.

(8) Nadine LUBELSKI-BERNARD, op. cit., tome 1, p.570.

(9) Auguste Beernaert avait été le chef du Cabinet et homme de confiance du Roi de 1884 à 1894. Le "Dictionnaire d'Histoire de Belgique" le signale étrangement comme "chef du cabinet du (sic, au lieu de "et") ministre des finances pour dix ans (1884-1894)"! (p.40).

(10) Edmond CARTON de WIART était depuis plusieurs années le secrétaire et collaborateur de tous les jours du Roi (H. CARTON de WIART, op. cit., tome 1, p.150).
Voici sa version de cette rédaction, telle qu'elle est reconstituée par le jeune historien Jean-Michel BRUFFAERTS :
"Le 14 juillet, Léopold II et son secrétaire, de retour d'un voyage d'affaires en Angleterre, croisaient en mer quelque part entre Douvres et Ostende où ils devaient arriver dans la matinée. Levé de bonne heure, Edmond Carton de Wiart était monté sur le pont et y avait trouvé le Roi qui, plus matinal encore, contemplait la mer à l'arrière du bateau. "Avec sa grande houppelande qui le couvrait jusqu'aux pieds et l'agrandissait encore, observa-t-il, sa barbe de neige descendant sur la poitrine, il avait l'air d'un Dieu Neptune commandant aux éléments." Léopold II, resté pensif quelques instants, l'apostropha tout à coup : "Voici ce que je vais leur dire le 21 juillet..." Et, regardant vers la mer, il commença d'une voix forte à réciter son discours qui tenait en peu de mots :
"Pour honorer comme il convient la mémoire de nos grands aïeux de 1830, les paroles ne servent à rien, il faut des actes. Mon gouvernement vous a proposé un projet militaire et maritime qui est superbe, j'espère que vous le voterez !"
Edmond Carton de Wiart resta abasourdi. "Eh bien, qu'en dites-vous ?", demanda le Roi en se tournant de son côté. "Le discours du Roi est évidemment fort net, répondit-il. Je me permets de croire qu'on estimera qu'il l'est trop et cela produira mauvais effet" - "Mais je veux qu'il soit net !, renchérit le Roi. Il faut que tous ces bavards comprennent que s'ils ne veulent rien faire pour la défense nationale, dans vingt ans on ne parlera même plus de la Belgique...".
De retour à Bruxelles, le Roi remit à Edmond Carton de Wiart un bout de papier sur lequel il avait griffonné son projet de discours, et lui demanda de le recopier en l'étoffant un peu. Carton de Wiart lui suggéra quelques amendements. Le Roi voulut bien y réfléchir, en accepta quelques-uns et en rejeta beaucoup d'autres. "Il me reste l'espoir dans ses ministres, sinon nous risquons un scandale le 21 juillet", nota Carton de Wiart dans son Journal. (...) Néanmoins, le comte de Smet (a) s'étant débiné, il ne restait plus à Edmond Carton de Wiart qu'à aller frapper lui-même à la porte du Souverain. Au terme d'une longue discussion, il obtint que son harangue prenne une forme moins brutale, mais le fond demeura inchangé... " (Jean-Michel BRUFFAERTS, Dans la main du géant. Ed. DIDIER HATIER, coll. Grands documents, 1989, pages 191 à 193).

(a) Le comte Paul de SMET de NAYER fut chef du Cabinet de 1896 à 1907; il détenait les portefeuilles des Finances et des Travaux publics (d'après le Dictionnaire d'Histoire de Belgique, Ed. DIDIER HATIER, page 156).

(11) H. CARTON DE WIART, op. cit., tome 1, pages 149 à 151.

(12) C. WOESTE, Mémoires, tome 1, p.239 et note 1.

(13) E. DE BRANDNER, Lois et arrêtés, tome VI, 1881-1885, p.582, col.2.

(14) Suite à la révocation de MM. Jacobs et Woeste, Jules Malou chef du Cabinet catholique avait démissionné par solidarité; Beernaert avait remis un gouvernement catholique sur pieds.

(15) E. VAN DER SMISSEN, Léopold II et Beernaert, tome 1, p.35.

(16) idem, p.36.

(17) idem, p.37.

(18) Ministre des Affaires économiques et chef du Gouvernement en 1918.

(19) Il s'agissait d'établir le suffrage universel pur et simple.

(20) Les revendications flamandes s'étaient faites pressantes, notamment en ce qui concernait l'université de Gand. Le 4 février 1917, les activistes flamands avaient créé un Conseil de Flandre (Raad van Vlaanderen) lors d'un Congrès qui se déroulait à Bruxelles. Cet organe était mis en place avec l'accord de l'occupant allemand, qui ne lui laissa cependant qu'une marge de manoeuvre réduite; il s'effondra en novembre 1918.
Le 15 août 1918, le Roi avait accordé un entretien à Mlle Belpaire, une personnalité flamande, et lui avait déclaré entre autres choses : "Dites bien que la Monarchie est tout à fait persuadée du droit des Flamands à un développement complet dans leur langue, à tous les degrés." (L. SCHEPENS, Albert 1er et le gouvernement Broqueville, p.149).
Il s'agissait de reprendre les différents dossiers, afin de leur trouver une solution. Le Roi et ses ministres savaient qu'une vaste négociation suivrait immanquablement la fin des hostilités - la Belgique avait d'ailleurs des revendications territoriales en réserve - et que la carte de l'Europe serait remodelée. Il n'était pas question que les Puissances s'occupent des problèmes internes belges.

(21) H. CARTON DE WIART, Souvenirs politiques, tome 1, p.348.

(22) idem, p.372.

(23) Jules RENKIN dirigea un cabinet composé de catholiques et de libéraux à partir du 6 juin 1931; il démissionna le 18 octobre 1932 suite à une manoeuvre électoraliste du parti libéral.

(24) Gustave SAP était ministre de l'Agriculture, des Travaux publics et des Classes moyennes (HÖJER, op. cit., p.213). Il était connu pour ses sympathies frontistes; directeur du "Standaard", il orienta le journal vers un flamingantisme actif.

(25) Frans VAN CAUWELAERT, représentant catholique d'Anvers, était président de la Chambre.

(26) Paul HYMANS, Mémoires, tome 2, pages 957 à 960.

(27) N. LUBELSKI-BERNARD, op. cit., tome 1, pages 98-99.

(28) L'édition comporte un "...", signalant sans doute un mot illisible; on peut aisément le remplacer, sans risque de dénaturer la phrase (p.100).

(29) Mme LUBELSKI-BERNARD signale que "les lois des 12 février 1836, 30 juin 1842 et 31 mars 1848 avaient précisé les conditions de nomination des bourgmestres ET ECHEVINS par le roi sur proposition du ministre de l'intérieur". (tome 1, p.510).
Elle précise que "Dans la réalité des choses... le choix des magistrats communaux constituait moins une prérogative royale qu'une prérogative de parti" (id., p.511).
Ces dispositions ont été modifiées par la loi du 30 décembre 1887, comme l'indiquent notamment Florent DESOER, "Les Lois belges à la portée de tous." (Ed. Desoer Liège, 1888) qui écrit à la rubrique "Collège échevinal" que "... les échevins sont élus par le Conseil communal, parmi ses membres. L'élection a lieu au scrutin secret..." (p.104), et A.J. NIZET, "Manuel du Citoyen belge." (Liège, 1889) lequel signale que "Les échevins sont élus par le Conseil communal, parmi ses membres. L'élection a lieu au scrutin secret..." (p.266).

(30) idem, pages 99-100.

(31) idem, pages 100-101.

(32) Les expressions mises ici entre guillemets sont en italiques dans le texte, comme soulignées par le ministre. Celle que nous avons indiquée plus spécialement figure en majuscules dans l'édition de base.

(33) Notre éditrice signale en particulier un écrit de Charles Woeste, intitulé "De la nomination des bourgmestres et échevins", selon lequel "les ministères libéraux... chaque fois qu'ils le purent,.. choisirent le collège échevinal dans les minorités" (idem, p.511 et sa note) idem, pages 554 à 556.

(34) idem, pages 102-103.

(35) Publiée chez Bruylant-Christophe en 1880, elle couvre, en cinq volumes, les cinquante premières années de notre Histoire nationale.

(36) LUBELSKI-BERNARD, p.102, note 38 : différentes annexes sont signalées; c'est la première citée qui nous intéresse.